Tarcza 4.0. Zadłużenie samorządów wzrośnie. Niektórzy właśnie tego chcą...

27 maja w Sejmie ma się rozpocząć pierwsze czytanie tzw. tarczy antykryzysowej 4.0. Znaczna część projektowanych przepisów dotyczy budżetów samorządowych. Do ważniejszych propozycji należy propozycja zwiększenia limitów zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego do 80 proc. dochodów w 2020 r. Duże miasta nie przyjęły tego projektu z radością: uważają, że limit powinien zostać całkowicie zniesiony. Z kolei gmin wiejskich ów zapis w ogóle nie urządza, gdyż nie mają zamiaru zwiększać zadłużenia. Dlaczego?

• Rząd chce zaproponować samorządom powiększenie możliwości zadłużania - w ramach walki ze skutkami kryzysu wywołanego pandemią.
• Duże miasta uważają, że choć zmiany idą w dobrym kierunku, poluzowanie obecnych obostrzeń w postaci zaproponowanej przez rząd i tak nie pomoże. A gminy wiejskie w ogóle nie mają zamiaru korzystać z takich możliwości.
• Budżety miast i gmin to  jeden z tematów debaty "Przyszłość samorządu w Polsce - polityka i ramy prawne" (27 maja w ramach EEC Online). Debata to część obchodów 30-lecia samorządów w Polsce.

Od dłuższego czasu miasta i gminy apelowały do rządu o stworzenie tzw. tarczy samorządowej, czyli narzędzia, które miałoby pomóc jednostkom samorządu terytorialnego w walce ze skutkami pandemii koronawirusa. W środę, 20 maja, na stronach Sejmu znalazł się projekt tzw. tarczy antykryzysowej 4.0, w której sporo uwagi poświęcono właśnie samorządowym budżetom. 

Jednym z często powtarzanych postulatów burmistrzów czy prezydentów miast było zwiększenie limitów zadłużania, wynikających z ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z obecnymi przepisami, samorządy mogą się zadłużać w ramach tzw. indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Warto tu przypomnieć, że do 2014 r. obowiązywały dwa jednolite wskaźniki zadłużenia dla wszystkich JST. Pierwszy mówił, że wysokość ogólnego zadłużenia nie może przekraczać 60 proc. bieżących dochodów budżetowych. Drugi wskaźnik opierał się na tym, że zaplanowana spłata kredytów na dany rok kalendarzowy nie mogła przekraczać 15 proc. tychże dochodów.

Czytaj także: Zadłużenie sektora finansów publicznych osiągną niespotykane rozmiary

W projekcie tarczy 4.0 znów mamy do czynienia z ujednoliceniem wskaźnika zadłużenia dla wszystkich samorządów. Zgodnie z propozycją rządu, na koniec 2020 r. zadłużenie każdej JST może wynosić 80 proc. wykonanych dochodów.

Miasta: wciąż za mało

Zdaniem korporacji samorządowych - takich jak Unia Metropolii Polskich czy Związek Miast Polskich - rządowa propozycja nie pomoże miastom. Nie podoba im się m.in. to, że zwiększony limit zadłużenia dotyczy tylko 2020 r. Zdaniem miast ubytki w dochodach samorządów przełożą się na lata kolejne. Korporacje zaproponowały, by całkowicie znieść limit zadłużania - i to na lata 2020-2023. Przyznają jednak, że usunięcie bezpiecznika w postaci ustawowego ograniczenia długów jest ryzykowne.

- W innym przypadku jednak po prostu nie przeżyjemy - mówi Tadeusz Truskolaski, prezydent Białegostoku. - Tu trzeba podjąć decyzję, czy samorządy istniejące w takim kształcie, jakim znamy go obecnie, przetrwają najbliższe lata czy zostaną zlikwidowane, a burmistrzów i prezydentów zastąpią komisarze.

Jego zdaniem, nie pomoże ograniczanie wydatków na inwestycje, kulturę czy sport czy inne oszczędności.

- Mniejsze miasta już straciły nadwyżki operacyjne, co spowoduje, że nie będzie możliwe ani uchwalenie budżetu rocznego, ani wieloletniej prognozy finansowej. Regionalne Izby Obrachunkowe nie przyjmą tych uchwał, bo czytają prawo literalnie - mówi Tadeusz Truskolaski. - Zdajemy sobie sprawę, że może być różnie, że niektóre samorządy mogą sobie nie poradzić z długami... Niemniej chcemy mieć przynajmniej nadzieję, że uda się to większości miast i gmin już po powrocie czasów "normalnej ekonomii". Obecnie stoimy jednak pod ścianą.

Gminy: Nas kredyty nie uratują

Inaczej postulat zwiększania limitów zadłużania samorządów oceniają przedstawiciele gmin wiejskich. Jak mówi Krzysztof Iwaniuk, wójt gminy Terespol, małe gminy - w przeciwieństwie do większych ośrodków - w ogóle nie mogą liczyć, że już po pandemii dochody wzrosną aż tak, że pojawi się nadwyżka budżetowa.

Czytaj także: Budżety na 2020 r.: Analiza dochodów i wydatków samorządów

- Nie spodziewamy się zwiększonych przychodów z PIT czy innych podatków. Ponadto z gmin wiejskich wciąż odpływają ludzie... Jeszcze przed pandemią w wielu wiejskich gminach nadwyżka budżetowa wynosiła raptem 50 tys. zł. Teraz nawet i ona zniknęła. Efekt jest taki, że ewentualnych pożyczek po prostu nie będzie z czego spłacać... Żaden odpowiedzialny samorządowiec zarządzający gminę wiejską nie zdecyduje się na przyrost zadłużenia w tak trudnym czasie - zaznacza Krzysztof Iwaniuk.

Przyznaje jednak, że poluzowanie obostrzeń dotyczących zadłużenia może pomóc większym ośrodkom miejskim, w których po pandemii odżyje biznes, a tym samym - wzrosną dochody własne.

- My możemy liczyć na małe sklepiki czy handel obwoźny. Dlatego nawet ubytek niewielkiej części nadwyżki budżetowej jest mocniej odczuwalny - mówi wójt gminy Terespol.

Jego zdaniem, gminom wiejskim w 2020 r. rząd może pomóc przede wszystkim na dwa sposoby. Pierwszym jest proponowany przez Zarząd Gmin Wiejskich RP tzw. bon inwestycyjny. Pomysł polega na jednorazowym przekazaniu gminom wiejskim czy też gminom miejsko-wiejskim 1 mln zł na inwestycje. ZGWRP proponuje jednak, aby pieniądze mogły być także przeznaczane jako wkład własny w większe przedsięwzięcia.

Drugim - najważniejszym - postulatem gmin wiejskich jest zwiększenie subwencji oświatowej, aby pokryć tegoroczne podwyżki pensji dla nauczycieli. Jak mówi Krzysztof Iwaniuk, realizacja tych dwóch pomysłów pozwoliłoby wiejskim samorządom "przetrwać" 2020 rok.

Tonący i brzytwy się chwyci

Artur Krawczyk, skarbik w urzędzie miejskim w Pszczynie, nie skłania się kontekście możliwości zadłużania się jednoznacznie ani do propozycji rządowych, ani do postulatów organizacji samorządowych. Jak zauważa, samorządy borykają się - i będą się jeszcze borykać - ze zmniejszonymi dochodami własnymi. Tymczasem mieszkańcy wciąż oczekują ciągłego dostarczania usług publicznych, takich jak m.in. gospodarka odpadami, komunikacja miejska, a także wodociągi i kanalizacja. 

- Na połowę maja już wiemy, że w Pszczynie plan dochodów bieżących, które nie zostaną wykonane, to kwota około 3,5 mln zł. Nie znamy jednak, jak to będzie wyglądało za kilka tygodni czy miesięcy... - mówi Artur Krawczyk. - Dla naszego miasta to spora kwota. Choć większe miasta zanotowały większe ubytki w dochodach, różnica wynika głównie z wielkości samorządu czy liczby mieszkańców i można ją uznać za proporcjonalną do innych gmin. W każdym razie już teraz, prawie w połowie roku, musimy zastanawiać się, skąd wziąć pieniądze, które jeszcze kilka miesięcy temu planowaliśmy w budżecie.

Jak zaznacza, wspomniany wcześniej limit zadłużenia na poziomie 60 proc. w stosunku do dochodów bywał dużym obciążeniem dla budżetów. Proponowany przez rząd limit na poziomie 80 proc. Artur Krawczyk nazywa wprost zadłużeniem "ogromnym". 

- Nie jestem przeciwnikiem takich instrumentów pozyskiwania środków, jak kredyty, pożyczki czy obligacje. Jednak za każdą w ten sposób pozyskaną złotówkę trzeba będzie zapłacić. I należy tak zrobić, rezygnując jednocześnie z innych wydatków. Krótko mówiąc: postępujmy z rozsądkiem - zaznacza Artur Krawczyk. - Nie chciałbym, żeby samorząd, w którym pracuję, musiał się zadłużać, aby przetrwać. Uzasadnione są jednak obawy, że niektóre samorządy będą do tego zmuszone, aby przetrwać. Jak mówi stare powiedzenie: tonący brzytwy się chwyta.

Jego zdaniem konieczne są także nieprzerwane analizy, jaki rodzaj pozyskiwania środków z zewnątrz w najmniejszym stopniu ograniczy wydatki bieżące samorządów. Jak mówi Artur Krawczyk, tuż przed pandemią, pozyskując pieniądze poprzez kredyt, samorząd musiał płacić mniejsze oprocentowanie niż w przypadku obligacji. Tymczasem jeszcze 3-4 lata temu sytuacja była odwrotna i to obligacje były mniejszym obciążeniem dla budżetów JST.

- Obowiązujące obecnie rygory obligujące samorządy do trzymania zadłużenia w ryzach, mają na celu to, aby miasta czy gminy nie popadły w spiralę zadłużenia. Ale mimo tych rygorów, bieżących i wyrywkowych kontroli organów nadzoru, mimo konieczności periodycznego składania bieżących raportów, i tak mieliśmy do czynienia z samorządami, które nie poradziły sobie z długami (przede wszystkim gmina Ostrowice - przyp. red.). Jeżeli się przeszacuje z kredytami, to po prostu zabraknie na wydatki bieżące - konkluduje Artur Krawczyk. 

Co jeszcze w tarczy dla samorządów?

Projekt nowej tarczy antykryzysowej zawiera także przepis mówiący o tym, że w 2020 r. samorządy mogą przekroczyć relację, o której mowa w art. 242 Ustawy i finansach publicznych. Chodzi o to, że JST są zobowiązane uchwalać taki budżet, by wydatki bieżące nie były wyższe od bieżących dochodów. To - z jednej strony - wyjście naprzeciw postulatowi ZGW, tyle że ZMP i UMP uważają, że - choć sam pomysł nowelizacji to dobry kierunek - przepisy powinny dotyczyć lat 2020-2023.

- Nie wiadomo dokładnie, kiedy skończy się kryzysu, ale ten rok zaproponowaliśmy m.in. dlatego, że właśnie wtedy kończy się kadencja obecnego samorządu - mówi Tadeusz Truskolaski. - Zdrowy rozum podpowiada, że szybko z kryzysu się nie wychodzi, choć szybko się w niego wpada... Myślę, że 3,5 roku to niezbyt długi okres, ale mamy nadzieję, że właśnie w 2023 r. zaczniemy powoli wychodzić na prostą. Niemniej co najmniej do tego czasu samorządom potrzebny będzie "tlen" do działania - uważa Tadeusz Truskolaski.