Фінансування загальної середньої освіти - лакмусовий папірець безвладдя

Як на місцях витрачають гроші на освіту.

"У середній ланці серед чиновників є багато людей, які там працюють по 15–20 років. Вони незмінні, і я впевнений, що вони не зміняться", — сказав Володимир Зеленський. Аналізуючи це висловлювання президента в контексті стану фінансування загальної середньої освіти (код програмної класифікації видатків 1020 "Надання загальної середньої освіти загальноосвітніми навчальними закладами (в т. ч. школою—дитячим садком, інтернатом при школі)"), розумієш, що глава держави зачепив лише верхівку айсбергу. Бо є стійке відчуття, що велика частина того, що там відбувається, спрямована не на благо людей, а на набиття кишень так званих регіональних еліт. При цьому ці так звані регіональні еліти делегують людей і до центральних органів влади, щоб спокійно почуватися "на місцях".

Розглянемо це докладніше, використовуючи показники великого аналізу загальної середньої освіти за 2018–2019 роки, над яким зараз працюємо. На жаль, у рамки невеличкої статті не можна вмістити майже 40 сторінок тексту аналізу та десятки додатків до нього, але спробуємо висвітлити окремі моменти, які характеризують стан фінансування освіти сьогодні та вплив на нього чиновників.

Перше, що впадає в очі, — викривлене законодавство. Воно й раніше не було ідеальним, але прийняття у 2017 році нового Закону "Про освіту", розробленого командою колишньої міністерки освіти Л.Гриневич, викривило ще більше положень і загострило ще більше суперечностей — розтанула будь-яка надія на припинення шкільних поборів з батьків учнів, та виникли різні трактування того, чим повинні займатися установи освіти. Призначення установ освіти, як у нас водиться, просто ігнорується, тобто на місцях працюють хто як уміє, і чхати вони хотіли на забаганки законодавства.

Друге — система фінансування освіти. Держава з державного бюджету передає до місцевих бюджетів значні кошти, які повністю або частково йдуть на фінансування загальної середньої освіти. Це і освітня субвенція (понад 60 млрд грн щороку), і додаткова дотація з державного бюджету — місцевим бюджетам на видатки з утримання закладів освіти та охорони здоров'я, і окремі цільові субвенції — "нова українська школа", інклюзивна освіта тощо. Але всі ці гроші потрапляють до місцевих бюджетів, і лише влада на місцях вирішує, витрачати їх чи ні. Захоче — витратить; не захоче — ніхто її не зможе примусити. Тоді ці гроші повернуться в бюджет або, якщо залишки субвенції зберігаються на рахунках для витрачання в майбутньому, залишатимуться на рахунках місцевих бюджетів, доки в "місцевих царків" не виникне бажання їх використати. І чхати їм на те, що за ці гроші можна зробити багато потрібного для розвитку загальної середньої освіти у звичайних школах.

Так, на кінець 2019 року на рахунках 1261 місцевого бюджету зберігалося 5,3 млрд залишків освітньої субвенції (для порівняння — лише близько 100 бюджетів повністю використали зазначену субвенцію). Тобто тих коштів, які можна було б витратити на навчальні заклади, але на місцях вирішили, що цього робити не треба. З коштів субвенції на надання державної підтримки особам з особливими освітніми потребами, яка останніми роками виділяється в розмірі 500 млн грн. щороку, на кінець 2019 року на рахунках 570 місцевих бюджетів зависло невитраченими майже 115 млн грн. При цьому саме тут держава виконала всі свої зобов'язання, але на місцях вирішили нічого ні на кого не витрачати. Бо їм так схотілося. Тому що більш ніж за 20 років вимог Закону не прийнято нормативів мінімального забезпечення навчальних закладів. На сьогодні ці вимоги щодо нормативів командою Л.Гриневич викинуто на смітник історії.

Якщо говорити про те, зі скількох бюджетів і як (у фінансовому вираженні) фінансується освіта, маємо такі показники.

Освіта у 2018 році фінансувалася з 1249 бюджетів (під бюджетом розуміємо обласний бюджет, зведений бюджет міста обласного значення, зведений бюджет району, бюджет об'єднаної територіальної громади) на загальну суму 83,0 млрд грн із загального фонду та 5,9 млрд грн зі спеціального фонду. У 2019 році за 1361 бюджетом витрати становили 95 млрд грн із загального фонду і 6,6 млрд грн зі спеціального фонду.

Додатково фінансування проводилося за рахунок власних надходжень бюджетних установ, як за рахунок першої групи, так і за рахунок другої групи. У фінансових показниках це виглядає так. У 2018-му році І група — 0,9 млрд грн, ІІ група — 2 млрд грн. У 2019-му І група — 1,2 млрд грн, ІІ група — 2,4 млрд грн.

Де ж усі ті "правоохоронні", "антикорупційні" та інші контролюючі державні органи, які мали б відстежувати системні порушення, зокрема фінансування освіти у спосіб, що чинним законодавством регламентується як бюджетне правопорушення?

Насамперед ідеться про обласні державні адміністрації, які, крім іншого, зобов'язані контролювати місцеві бюджети підпорядкованих їм територій на відповідність чинному законодавству. Але який контроль може бути з боку тих, хто й сам порушує це законодавство на чималі суми?

За шістьма бюджетами у 2018 році на 814,7 млн грн та за чотирма бюджетами на 236,2 млн грн у 2019 році проведено видатки з обласних бюджетів, які взагалі не мають права фінансувати загальноосвітні навчальні заклади.

Навіть на цьому тлі вирізняється обласний бюджет Одеської області. Якщо з інших обласних бюджетів переважно фінансувалися ремонти будівель, які їм не належать, то в Одеській області прямо фінансують заклади загальної середньої освіти.

Є ще багато проблем фінансування загальноосвітніх навчальних закладів. Основні – це  питання капітальних видатків, оплата харчування учнів та те, скільки місцевих бюджетів показують видатки за рахунок так званих "благодійних внесків" на забезпечення шкіл предметами, матеріалами (КЕКВ 2210) та послугами (КЕКВ 2240).

У плутанині з тим, як саме проводити капітальні видатки, повною мірою відзначилося Міністерство фінансів, ввівши в обіг термін, не передбачений жодним нормативно-правовим документом. Така постановка питання дала можливість на місцях проводити зазначені видатки за тим кодом програмної класифікації, яка кому більше до вподоби. При цьому що до чого, трактувати зазначену норму можна у спосіб, який потрібен "на сьогодні". І всім якось байдуже до норм, встановлених статтею 8 Бюджетного кодексу України.

Стосовно харчування учнів. Тут відзначилися всі. І Міністерство освіти і науки, яке просто не бажає виконувати пряме доручення Кабінету міністрів України, видане ще 2011 року й затверджене постановою КМУ. І місцеві фінансові органи, які або не знають, за якими кодами треба проводити видатки на харчування дітей, або навмисне проводять такі видатки за іншими кодами програмної та економічної класифікацій. І бухгалтери управлінь освіти, які не розуміють різниці між першою та другою групами власних надходжень бюджетних установ…

Куди при цьому дивляться в місцевих державних адміністраціях та в органах держаудитслужби — питання риторичне. А чи треба їм, взагалі, порушувати ці питання, якщо цим ніхто не цікавиться, а заробітну платню нараховують?

Стосовно забезпечення шкіл предметами, матеріалами та послугами за рахунок другої групи власних надходжень бюджетних установ, тобто благодійних внесків, маємо таку картину.

За КЕКВ 2210 "Предмети, матеріали, обладнання та інвентар", як у 2018 році, так і у 2019 році в майже 20% місцевих бюджетів не проведено жодної копійки витрат. Ще близько 10% місцевих бюджетів показують витрати до десяти тисяч гривень на рік. Тобто не по класу, не по школі, а по бюджету, в якому далеко не одна школа.

За КЕКВ 2240 "Оплата послуг (крім комунальних)" ситуація набагато похмуріша. Так, у 2018 році "нуль" показали 72,5% бюджетів. У 2019 році кількість таких бюджетів зросла до 76,7% від загальної кількості бюджетів, з яких фінансується освіта.

Про що свідчать ці сухі цифри? Про те, що предмети й матеріали, тобто те, що можна помацати руками та побачити очима, більш-менш знаходять відображення в офіційних звітах 80% бюджетів (не плутати з кількістю шкіл). При цьому ми не запитуємо, чи обліковують все, що надходить до шкіл. А того, що нематеріальне — всіляких там поточних ремонтів, охорони, вивезення сміття тощо, на що йдуть так звані фонди класу і фонди школи, — просто немає у фізичному вимірі. Тому більшість бюджетів його просто не показують.

Що це — брехливість публікацій ЗМІ стосовно постійних і масових поборів у загальній середній освіті чи невідповідність показників ДКСУ реальній ситуації? Якщо друге — то вся владна вертикаль, починаючи з обласних державних адміністрації, не дає реальних показників, саме які й лягають у звіт ДКСУ, а покриває корупцію у системі загальної середньої освіти на місцях. Тим часом ці так звані фонди класу та фонди школи створені під гаслом "У бюджеті немає грошей". Але, без урахування залишків субвенцій, на рахунках місцевих бюджетів на кінець 2019 року залишилося майже 30 млрд грн. Ось ціна слів "у бюджеті немає грошей".

Як бачимо з витягу з нашої роботи щодо загальної середньої освіти, теза президента про те, що треба "чистити" середню ланку чиновників, має під собою дуже серйозне обґрунтування. Що ми й спробували показати короткими штрихами.

Чи вистачить у нього політичної волі, сил і натхнення усунути таких керівників від корита влади — покаже тільки час.