少子化與高齡化是兩件事：關於人口危機，日本《未來年表》教會台灣的事
by 讀者投書| 我們想讓你知道的是 日本常被戲稱為「課題先進國」，因為比起其他國家，日本總更早面對各種未來議題。如今，台灣幾年蟬聯世界生育率最低國家，老年人口也在2017年正式多過幼年人口。少子與高齡問題，正以急起直追的態勢，重蹈日本的覆轍。 |
文：何雅婷
比起未來人口結構的災難來看，共產主義的倒台根本就是小兒科。——李維史陀（Claude Lévi-Strauss），法國人類學家巨擘
一如往常，寧靜的花東小鎮在陽光撒魚網般落入大地時甦醒，位在小鎮精華地帶的早市，彷彿聚攏了方圓百里內全部的活力與動能，幾回穿梭攤位、菜籃顯已飽滿的老翁老婦終於完成闖關遊戲般，蜿蜒而出迷宮似的早市。往北貼近台九線方向，步行不到五分鐘的距離，矗立一棟格局方正的龐大建物，那是小鎮長者們早起出門的另一個目的地—花蓮縣光復鄉公所，在這路上不難與膚色黝黑的異國年輕女子擦身而過，她們推著身形弱小依舊渴望自由移動的老人們在小鎮巷口，我知道稍晚有很高的機會與他們再次相遇。
那時，我是一個剛剛從台北某研究所畢業，滿懷淑世理想投身偏鄉的社會行政小辦事員，長者們總最早來叩醒公所大門。然而某天，一早映入我眼簾的不是為我所熟悉的長者面孔，而是一位年約四十好幾的女子，她滿臉愁容往主辦老人福利業務的我的櫃台走來。她訴說身為獨生女如何因偏鄉就業不易而不得不遠走台北求職，年邁的母親則留在老家生活。而今母親突然罹患重病，短期內又沒痊癒的可能，她無助於今後該如何兼顧工作與長者照護的重責大任。面對未來的困境一時語塞，女子持續嚶嚶啜泣。
以上是2012年的台灣鄉鎮日常，因城鄉差距，青壯人口大量從鄉村挪移至城市，偏鄉人口嚴重老化；而少子化的趨勢，為老人照護的支援體系埋下隱憂，獨生子女照護上一代的分身乏術與獨居老人問題儼然成為非都市型地區基層公務機關一項繁重且棘手的關鍵任務。見微知著，從偏鄉出發，我已深刻感受到台灣人口結構的變化正如何逐步影響我國城鄉的生活面貌。
日本的未來年表教會台灣的事
- 沒有人能置身事外的人口危機
閱讀河合雅司《未來年表：人口減少的衝擊，高齡化的寧靜危機》一書，在台灣生育率註1急遽下降（2019年台灣生育率世界排名倒數第一，為1.218）與正式邁入高齡社會註2的時刻，猶如一記警鐘。作者稱少子高齡化為「寧靜危機」，因人口結構的演變不似其他顯而易見的社會問題，它大抵需要一個世代以上的時間為觀察單位才容易被人們覺察。正是此特性，導致當代人較難於趨勢發展之初意識到嚴重性，等到後果陸續浮現時恐怕已經難以收拾。依據堅實的人口統計與推估，日本的高齡化與少子化危機將蔓延至每一個社會領域，再也沒人能置身事外。因此，政府理應負起責任，為社會大眾明確勾勒出問題核心、涉及層面及嚴重性，據此研擬對策帶領國家走出困境。
- 勢不可擋的人口危機
在人口統計定義上，一個社會的扶養比小於或等於50%時才能享有勞動力較多且有利於國家經濟發展的人口紅利期 註3。根據聯合國經濟與社會事務部統計註4，日本於2000年扶養比為46.6％，2015年的扶養比則攀升至64%，不過短短十五年就從人口紅利期落入人口負債狀態。日本的扶老比在全球241個國家中最高（42.7%；2015年台灣扶老比為16.6%），老化速度堪稱世界第一。
到了2042年，戰後的兩次嬰兒潮將全數步入老年，日本老齡人口達到史無前例的歷史新高，然而第三次嬰兒潮並未降臨，使得支撐社會運作的青壯勞動力較2025年大幅縮減一千多萬人。屆時，大量的被扶養人口將給日本政府帶來極沈重的財政負擔。
- 少子化與高齡化是兩件事
作者特別強調，「少子化」與「高齡化」是兩項不同的社會議題。主打提高生育率以減緩少子化趨勢並非全錯，只是「極為嚴峻的現實」是，未來有機會成為母親的育齡婦女數大幅降低、不婚率快速上升、少子化速度遠高於微幅提昇的總生育率，使得即便提高生育率仍無法化解因老年人遽增而導致的社會問題。
- 高齡問題就是都市問題
刻板印象往往把高齡化問題與偏鄉畫上等號，但事實正好相反。日本政府統計資料顯示，東京首都圈總人口數雖然幾乎持平，但高齡人口持續增加；原因是首都圈長期吸納地方青年前往就業，有些人就此定居，並將故鄉年邁的雙親接至都市照顧。反之，地方高齡化已進入相對穩定期，老年人數大致維持在增減相抵的狀態（參圖一、圖二）。
然而在人口減少的趨勢下，未來由地方移入的青壯年也將斷源。老年人口的急速攀升，將使東京都在2045年成為每三人就有一名老人的老邁城市。這給國家帶來的不僅僅是商業型都會如何轉型的挑戰；在老年人遽增之前，政府是否有充分時間籌措照護資源與相關社會福利服務，成為更令人憂心的國政問題。
- 國土均衡發展的迷思
根據人口推估，日本至2040年將有半數地方自治體將面臨消滅危機，若資源大量投進可能消滅的自治體，無疑是對全國性少子高齡化問題投錯藥方。如何整合地方已有的照護資源來紓解東京圈未來的老人問題，方是日本的當務之急。無視人口變化與國家整體發展的趨勢，將有限資源遍灑各地行政組織，美其名是戮力追求國土均衡發展，實質卻是將國家帶向資源使用效率不彰、挖東牆也補不了西牆的危險處境。
那麼，台灣的未來年表呢？
讓我們回到一開始的真實故事，偏鄉長者照護難題究竟是個案？還是台灣人口結構變遷的必然？國家發展委員會幾項人口重要指標年份如下：自1984年開始，總生育率已降至2.055人（低於人口替代率2.1人），2010年出生率更降至歷史最低點0.9人。15-64歲的青壯人口在2015年達到高峰計1,737萬人後開始逐年下降。2018年65歲以上老人占總人口數比例14%以上，我國正式邁入高齡社會。綜上，台灣也正往少子高齡化快速傾斜，顯然，這類故事在未來只會越演越烈。
- 台灣地方的人口變遷趨勢：以花蓮縣光復鄉為例
從圖3至圖6具體而微地反應光復鄉近12年的人口結構變遷：首先是幼年人口急速滑落。2007年共1,972人，此後12年逐年下降，至2018年僅剩1,102人，跌幅超過44.1%，以此速度恐將在五年內跌破1,000人（圖3）。
再者，15-64歲為人口統計定義上的勞動力，他們是支撐社會運作的主要族群，不管發展哪一級產業、老幼人口的扶養、社會的創新與競爭力皆取決於這群人。然而圖4顯示一路下滑的趨勢，一個總人口數僅一萬出頭的小鄉鎮，12年間勞動力人口劇減1,247人，跌幅深達12.8%。
進一步對照圖5育齡婦女數（指15-49歲女性），2007年仍有3,234人，到2018年僅剩2,453人（跌幅24.1%），若將年齡區間設定在15-39歲則銳減至1,738人，跌幅高達46％，換言之，育齡婦女數之減少遠高於幼年人口數之減少，即便往後光復鄉出生率有微幅提昇的可能，亦無法扭轉總人口快速下滑的趨勢，區域的存續依舊岌岌可危。
至於老年人的數量變化，12年間由2,557人緩慢增加至2,783人，增幅為8%（圖6）。此現象接近書中對日本地方自治體的觀察：由於偏鄉高齡化早已發生，是以老年人口增加有限；但年輕人減少的更多，使高齡者比例居高不下。老年人口佔比從2007年的17.4%高升至2018年的21.7%，只花12年，光復鄉便從高齡社會邁入超高齡社會。換言之，這個小鄉鎮的青壯年正異常吃力地照養社群中的老年人。我文章起始那則令人憂心與悲傷的小故事，絕非個案；越來越多外籍女性看護工出現在台灣偏鄉的個各角落，亦是台灣人口結構變遷的結果之一。
- 台灣首都圈註5（台北市與新北市）的人口變遷趨勢
如前文所述，戰後的日本首都圈雖因「東京單一集中化」的發展趨勢而盛極一時，卻也在短短數十年後，衍生出比地方自治體更嚴峻的少子高齡化問題。那麼台灣呢？
圖7呈現首都圈幼年人口於2007至2018年共計減少215,316人，跌幅達20.14%。比起光復鄉而言，跌幅相對輕微。其次，圖8顯示青壯人口互有增減，2018年有4,812,370人，較2007年微幅增加54,266人，但仍低於12年間的平均值4,890,152人。在嚴重少子化的台灣，首都圈仍能因它繁盛的就業機會磁吸地方青年前往就業生活，而維持幾近持平的勞動力，惟此持平態勢約於2021年台灣總人口數達高峰後註6開始下滑。即便首都圈的少子化衝擊比地方晚發生，其人口大幅減少的命運卻早已底定，畢竟提供源源不絕勞動力的地方自治體自身也早已處於人口流失危機之中。
要減緩少子化趨勢，我們不得不再次把希望放在育齡婦女身上。令人遺憾的是，雙北市這12年來一路減少了176,948人，跌幅為9.6%（參圖9）。
最後，我們將焦點放在雙北市老年人數變化。圖10顯示12年間老人劇增398,055人，人口佔比為14.98％，總數增幅高達66.3%，原因可能同日本一般，因少子化趨勢底定，導致無人照護的地方老人大量湧入首都圈。扶老比則從2007年的12.61%增加至2018年的20.74%。由此可見，都會的長照問題顯然已迫在眉睫。
如何因應台灣的人口轉型（Demographic transition）註7？
日本常被戲稱為「課題先進國」，因為比起其他國家，日本總更早面對各種未來議題。如今，台灣幾年蟬聯世界生育率最低國家，老年人口也在2017年正式多過幼年人口。少子與高齡問題，正以急起直追的態勢，重蹈日本的覆轍。我們如何以《未來年表》中日本的經驗，加以反思我國的人口結構變遷？
- 地方創生國家戰略計畫
1. 一套打破以單一行政區為單位的地方創生思維
天下雜誌2019年2月份專題報導〈你的家鄉會消失嗎？〉註8指出，台灣至2050年預計會有34個鄉鎮市人口減少4成以上，某些村落面臨的不只是少子化，而是無子化。村落裡盡是年邁獨居的老人，看不到青壯年，社區功能的基本維持形同廢止，加油站、市場、藥局等生活必需稀缺而遙遠。情狀一如花蓮縣光復鄉，人口嚴重凋零。
為解決偏鄉的蕭條，行政院於2018年正式推動地方創生計畫，初步從人口持續減少、經濟條件相對不佳的鄉鎮優先推動（參圖11），匡列出34億作為執行經費。然而我們必須正視在30年內，將有越來越多鄉鎮因人口快速減少而無以為繼的事實，進一步依據精準的人口推估進行思考：在人口減少不可逆的前提下，是否應以區域互補的全盤考量，對現有行政區做出整併。
舉例而言，花蓮縣鳳林鎮可因台鐵交通幹線的串連，往南與同樣地廣人稀的萬榮鄉、光復鄉一起整併入壽豐鄉成為中區市鎮，由政府著手建構符合高齡者需求的大型養老村，廣設長青學院、社會福利服務據點、老人疾病研究機構、復健中心、大型長照聚落、老人商店街等友善銀髮家園，匯聚老人相關產業與公共建設，方便快速高齡化的東部長者移住。而北區擁有相對豐富的人力，政府可善用政策誘因，如提高前往中區從事銀髮產業的青年所得稅扣除額；另由政府整頓當地閒置的公共空間，改建為社會住宅以免費或低廉的租金出租給年輕人，進一步吸引首都圈因高房價與高消費而求生不易的族群移住。
以擴大規模經濟方式去思考地方創生，彈性調整現有行政區成為足以因應人口結構變遷的管轄機關，俾使每個人的故鄉在新的發展道路上得以存續。
2. 由地方自行辦理地方政府特考，招募適才適性公務人員
在人口淍零的區域，將基層公務人員的招募權力下放至各地方行政組織，考科與專業能力都由地方自行擬定，選進的人才想必更能符合在地創生的需求，惟徵審標準仍需中央備查同意。一如企業想吸引各領域的精英，便得奮力做出擲地有聲的品牌。若地方行政機關能強化地方經營，再輔以擁有招募公務人員之權力，相信可以快速活化地方治理品質與效率，帶動地方創生。
3. 縮短中央與地方的政策執行落差
早於地方創生計畫，民國101年政府便已編列了新台幣400億元、為期十年的「花東地區永續發展基金」，用以促進東台灣區域發展。然而根據花東兩縣承辦人註9統計，截至民國107年9月，兩縣基金核定經費約79.19億（表1），不到總額的五分之一，其中花蓮縣政府101年至107年9月的基金達成率僅35.89％。另外至107年為止，兩縣仍屬人口外流區。可見計畫執行率與促進人口回流皆無明顯成效。
何以如此？從筆者的訪談發現，中央與地方對政策的想像不一致興許是關鍵所在。民選縣市首長基於民意的代表性與正當性，往往視中央計畫為實現自己政見的資源，故而，若中央或地方首長對區域發展的想像不同，就易造成政策執行上的落差。
政府必須強力向國人、不同層級的地方行政機關說明目前台灣面臨多麼嚴峻的人口危機。如果人口持續減少，別說村里、鄉鎮，連縣市可能都不復存在。唯有意識到問題的嚴重性，方能化解因城鄉、黨派與意識型態之間的分歧所造成的齟齬，進而提升彼此合作的可能性。地方創生計畫理當設法避免花東基金遭遇的執行困境。
- 鼓勵生育仍然必須且有用
人口減少在可預見的將來已勢所必然，即便在短期內提高生育率，要明顯改變老化之人口結構也是30年之後的事。但這不表示鼓勵生育的措施可以被忽視。如果我們能在現有的生育政策之上進一步強化誘因，例如有感的現金補助註10、義務教育學費全免等，至少未來的世代正義問題不會被加重、世代契約得以被持續。此外，台灣的新生兒大部分屬於婚生子女，非婚生所佔比例微乎其微（約佔總生育數4%）註11，是以從提高年輕人結婚意願著手，台灣的生育率方能有效提升。
- 推動分流首都圈人口的機制
全面性盤點偏鄉區域逐漸浮現的無主房舍或耕地，提供國人以修繕維護為前提的使用權，只要人們願意自掏腰包對其整頓，國家就無償將無主房舍/耕地的使用權讓渡給申請人。由政府創造一條管道，讓都市人能以低廉的成本在鄉村建造另一個家、擁有一塊自己的耕地，相信會有不少人願意體驗「綠樹村邊合，青山郭外斜」此等悠閒而飽含詩意的田園生活；與此同時，這些人必須無條件成為地方行政組織的志工人力庫，在需要的時刻有被輪調參與的義務，進而與當地社會產生更深刻的連帶。
凡事豫則立，不豫則廢
不只先進國家，全世界或快或慢都將面臨孩子越來越少、老人越來越多與人口總量減少的問題。拉丁美洲有半數人口是15歲以下兒童，到了2050年將有半數人口會在40歲以上。歐洲先進國家生育率雖然不像日本或台灣戲劇性地滑落，但國家老化卻是不爭的事實；而東亞開發中國家，亦可以從日本得出自己的未來命運：一度由大批力爭上游的年輕人所支撐的國家，不消五十年便快速衰老。
國家有義務在問題發生之前防微杜漸。如何及早針對將在三十、五十年之間迅速惡化的人口問題，有效規劃國土發展策略、制定人口、產業與社會政策絕對是刻不容緩的事。受少子高齡化衝擊的不僅是幼年及青年，就連即將初老者與長者都無法置身事外。今日的兒童勢必要將承擔起影響我們未來的重大決定：或者，因照護壓力而選擇不生養導致少子化的惡性循環；抑或者更殘忍地，選擇將有限的資源給予子女而非父母。世代資源的掠奪戰可能隨時引爆，若在衝突發生之前洞燭先機，制定政策加以緩解，台灣將能因人口順利轉型，成功蛻變成為世界老化趨勢中的典範級國家。
註釋
[1] 資料來源為World Population Review
[2] 內政部主計處網站
[3] 當一個社會的扶養比等於或小於50%，稱為人口紅利期。扶養比的公式為：（14歲及以下幼齡人口+ 65歲及以上老年人口）/（15歲~64歲勞動年齡人口）。當扶養比超過60%則為人口負債期。
[4] United nations-world populations prospects 2017
[5] 筆者定義中的台灣首都圈範圍為：台北市加新北市（2009年以前為台北縣）。
[6] 國家發展委員會：《中華民國人口推估（2018-2065年）》，2018年8月30日。
[7] Demographic transition：意旨一個國家或地區從工業前社會邁入工業化社會，往往會由高出生率高死亡率過渡至低出生率與低死亡率的人口現象。
[8] 邱莉燕（民108年2月）。直擊台灣無子村-你的家鄉會消失嗎？遠見雜誌，392，124-131。
[9] 民國107年花蓮縣花東基金承擔任為Y(化名)、台東縣則為W（化名），兩人皆為筆者熟識之人。
[10] 書中的建議是，第三胎開始，每胎補助1000萬日圓。
[11] 彭宗平等（民105年）。台灣的明天-人才培育與少子化的思考。台北市:遠見天下文化。
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責任編輯：潘柏翰
核稿編輯：翁世航