Koronawirus: terminy zaczynają bieg, a epidemia wciąż trwa

Dynamika zmian regulacji związanych z epidemią powoduje istotne problemy z ustaleniem biegu terminów procesowych w sprawach administracyjnych.

Dotyczy to w szczególności wykonywania czynności procesowych przez strony, tj. wniesienia środka zaskarżenia: odwołania, zażalenia, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także skargi bądź sprzeciwu do sądu administracyjnego czy też skargi kasacyjnej. Założenie, zakładające ochronę praw stron postępowania, ustawodawca wprowadza do porządku prawnego tak, jakby tej pomocy mocno skąpił bądź po prostu nie potrafił jej poprawnie udzielić. Dodatkowo, dotychczasowe podejście do problemu prezentowane przez składy orzekające sądów administracyjnych wskazuje, że ochrona ta może okazać się całkowicie iluzoryczna.

Czytaj także: Terminy administracyjne i sądowoadministracyjne odwieszono

Pierwsza kwestia dotyczy ustalenia daty obowiązywania przepisów o wstrzymaniu rozpoczęcia oraz zawieszeniu biegu terminów prawa materialnego i procesowego. Druga – sposobu wyeliminowania z obrotu prawnego przepisów zawieszających bieg terminów procesowych. Ustawodawca uchylił przepisy, które wskazywały na czas ich obowiązywania w okresie epidemii. Tymczasem terminy bieg zaczynają, mimo że epidemia wciąż trwa. Ostatnim z problemów jest kwestia sposobu liczenia terminów, których bieg został wstrzymany, bowiem i ta banalna kwestia może okazać się również nie lada kłopotem.

Data początkowa

Kluczowym problemem wciąż pozostaje jednoznaczne ustalenie, od kiedy doszło do wstrzymania rozpoczęcia bądź zawieszenia biegu terminów procesowych. Teoretycznie wydaje się to oczywiste, bowiem ustawodawca odwołuje się w treści art. 15zzr i art. 15zzs Tarczy 1.0 do formuły zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ogłoszono na okres od 14.03.2020 r., a następnie przekształcono w go w stan epidemii, który trwa nadal. Nie powinno więc być wątpliwości co do tego, że okres wstrzymania biegu terminów procesowych rozpoczyna się 14.03.2020 r. nawet mimo że ustawę wprowadzającą zawieszenie biegu terminów uchwalono 31.03.2020 r. (Tarcza 2.0), zaś przepis art. 15zzs nie został wprost wymieniony w art. 101 pkt 2 tej ustawy jako wchodzący w życie z mocą wsteczną. Sama jego konstrukcja (w okresie stanu zagrożenia oraz epidemii) jest wystarczająco jasna, określając granice czasowe rozpoczęcia obowiązywania. Gdyby zaś ktoś miał wątpliwości co do wprowadzania rozwiązań prawnych z mocą wsteczną, to oczywiste wydaje się założenie, że tak, o ile działa to na korzyść obywateli. Tak też jest w tym przypadku, bowiem ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 15zzr. ust. 1, że zawieszenie biegu terminów następuje w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Regulacja ta miała więc chronić stronę postępowania administracyjnego przed pozbawieniem jej ochrony przed organem bądź sądem. Wyrażane w orzecznictwie sądowym odmienne poglądy w tym zakresie stanowią być może przejaw niezrozumienia istoty i celu tych regulacji, bowiem w innym przypadku należałoby je ocenić jako uchylanie się przez składy orzekające od udzielenia sądowej ochrony skarżącym.

Na szczególną, krytyczną uwagę zasługują tu postanowienia zapadłe przed WSA: w Krakowie (z 15.05.2020 r., s III SA/Kr 782/19), we Wrocławiu (z 12.05.2020 r., II SA/Wr 225/20) oraz w Lublinie (z 29.04.2020 r., II SAB/Lu 25/20). Szczególnie wyrok wrocławski [red.: opisany na str. I3], w którym skład orzekający pokusił się o wyodrębnienie tezy nie daje gwarancji rzetelnej oceny stosowanych regulacji prawnych.

Data powrotu do liczenia terminów

Po wątpliwościach dotyczących rozpoczęcia okresu zawieszenia biegu terminów procesowych można było liczyć, że ustawodawca dołoży starań, aby przywrócenie ich zwykłego biegu odbyło się w sposób bardziej jednoznaczny i zrozumiały dla obywateli. Niestety tak się nie stało. Otóż zawieszenie biegu terminów procesowych które obowiązywało „na okres stanu epidemii", zostało wyeliminowane z obrotu prawnego bez uchylenia stanu epidemii. Ustawodawca w Tarczy 3.0 zdecydował, że regulacje dotyczące terminów procesowych zostają uchylone po upływie 7 dni od wejścia w życie Tarczy 3.0, czyli 24.05.2020 r.

Sposób liczenia

Jeśli więc w sprawie administracyjnej termin do dokonania czynności procesowej nie rozpoczął swego biegu, należy go zacząć liczyć od 24.05.2020 r. W przypadku np. gdy stronie w okresie od 14.03.2020 r. do 23.05.2020 r. doręczono decyzję, to bieg terminu na wniesienia odwołania upłynie jej 6.06.2020 r. Natomiast w przypadku, w którym decyzja została stronie doręczona 10.03.2020 r., to termin upłynie jej 3.06.2020 r. (od 11.03.2020 r. do 13.03.2020 r. = 3 dni, od 24.05.2020 r. do 3.06.2020 r. = 11 dni). W ten sposób należy liczyć dni, które zgodnie z treścią art. 57 § 1 Kpa zostały określone w dniach. Przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło (zaczął obowiązywać stan zagrożenia epidemicznego). Natomiast upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Inaczej będzie w przypadku obliczania miesięcznego terminu załatwienia sprawy, bowiem terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było w ostatnim dniu tego miesiąca. Tylko w przypadku, gdy koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą.

Robert Suwaj, adwokat, dr hab. nauk prawnych, profesor Politechniki Warszawskiej, wykładowca w Krajowej Szkole Administracji Publicznej im. L. Kaczyńskiego w Warszawie