Dwukadencyjność także dla radnych. Socjolog o samorządności w 30 lat od pierwszych wyborów

30 lat temu po raz pierwszy wybieraliśmy radnych w wolnych wyborach samorządowych. Jak wyglądał pierwszy samorząd i kiedy zaczął się zmieniać? Co dziś zagraża mu najbardziej? Czy ruchy miejskie mają rację krytykując go za upartyjnienie i odejście od idei obywatelskości?  Rozmawiamy z prof. Ryszardem Cichockim, socjologiem z Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu, ekspertem od samorządności.

• Upartyjnienie i przerzucanie na nie przez władze centralne coraz większych obowiązków, przy braku dotacji na ich realizację - to zdaniem eksperta dwie słabości dzisiejszych samorządów.
• Jedną z największych patologii polskich samorządów są radni, którzy utrzymują swoją funkcję od 6-7 kadencji - uważa Ryszard Cichocki. 
• Urzędy wojewódzkie miały być zlikwidowane w 10 lat od reformy samorządowej. Dziś ich istnienie to "układ pasożytniczy" - mówi poznański socjolog.
• Zapraszamy na konferencję z okazji 30-lecia samorządów. 27 maja od 9.00 rozmawiać będziemy z prezydentami, starostami, burmistrzami czy wójtami i przedstawicielami rządu. Ogłosimy także Top Inwestycje Komunalne 2020. Spotkanie odbywa się w ramach Europejskiego Kongresu Gospodarczego w internecie (EEC Online) i będzie transmitowane na żywo na stronie kongresu oraz na stronie PortalSamorzadowy.pl. Agenda wydarzenia znajduje się tutaj.

30 lat temu zagłosowałam w pierwszych z życiu wyborach. Pamiętam to przejęcie, tym bardziej, że głosowałam na kolegę – studenta, działacza NZS. To było coś – na karcie do głosowania nagle znane nazwiska. Pan wspomina pewnie ten dzień z innej perspektywy – brał Pan już udział w pracach zespołu, który tworzył samorządność w Polsce.

Ryszard Cichocki: Może to skrzywienie zawodowe, ale przyznaję, że dla mnie najważniejsze w 1990 roku nie były same wybory, ale to otwarcie, jakie one sprawiły. Patrzyłem na to jako socjolog i rozumiałem, że te wybory rozpoczynają fazę wielkich, fundamentalnych przemian.

Z uwagą śledziłem możliwość udziału w tych przemianach. To było najmocniejsze moje osobiste przeżycie. Mniej interesowała mnie wtedy polityka, zresztą funkcjonowałem w niej zawsze jako ekspert, nie jako polityk. W środowiskach, które zajmowały się samorządami znalazłem swoje miejsce.

Robiłem setki badań dla rodzących się samorządów. Byłem w poznańskiej grupie związanej z nieżyjącym już profesorem UAM Piotrem Buczkowskim. Był on przewodniczącym pierwszego Krajowego Sejmiku Samorządu Terytorialnego (powołany w 1990 roku przez przedstawicieli 48 sejmików, przetrwał do 1999 roku – dop. red.). To on wymyślił dwa projekty, w których realizacji brałem udział.

Pierwszym z nich było studium podyplomowe dla wójtów, burmistrzów, prowadzone przeze mnie i dwójkę moich kolegów przez prawie 4 lata. Jako wykładowcy przewinęli się najlepsi specjaliści od prawa, gospodarki i socjologii, a jako słuchacze ponad 200 osób, z których ogromna część objęła potem funkcje w samorządach (m.in. dzisiejszy marszałek województwa wielkopolskiego Marek Woźniak).

Drugi wątek, który też został wymyślony w zespole prof. Buczkowskiego to konieczność monitorowania, jakie skutki przynosi ta reforma. Wtedy właśnie wykonałem ponad sto badań w różnych gminach, by patrzeć co się zmienia.

To, co było najbardziej fascynującego to ta pierwsza kadencja samorządów. Ci z zacięciem politycznym poszli do partii politycznych. Osoby z zacięciem społecznym, niepartyjni politycy zasilili samorządy. W ogromnej liczbie miast i gmin pojawili się wyjątkowi ludzie, którzy w ciągu tej kadencji zrobili mnóstwo rzeczy – ogromne inwestycje infrastrukturalne. Okazało się bowiem, że samorządy są bogatsze od państwa i znacznie lepiej gospodarują pieniędzmi.

Jednak w trakcie drugiej kadencji politycy partyjni zorientowali się, że tutaj są władza i pieniądze i samorządy zostały w dużym stopniu upartyjnione. To był bez wątpienia regres, ale chyba nieunikniony w społeczeństwach demokratycznych.

To nieco smutne. Po pierwszej kadencji już zaczęły się deformacje samorządów?

- Nie w każdym zakresie. Wprowadzenie w późniejszym okresie systemu wyborów bezpośrednich na wójtów i burmistrzów było doskonałym i rozwijającym posunięciem. Podobnie wprowadzenie ustawy o pożytku publicznym, która spowodowała, że obok samorządów zaczął działać tzw. trzeci sektor, organizacje pozarządowe czy ustaw dotyczących majątku samorządowego itd.

Jednak dwie słabości ciążą do dzisiaj na samorządach i osłabiają budowanie ich siły w społeczeństwie.

Jakie?

- Upartyjnienie samorządów, choć występuje we wszystkich krajach, jest zjawiskiem negatywnym. Powinien istnieć inny mechanizm selekcji ludzi do władzy, żeby dawać szansę znaczącym kandydatom pozapartyjnym. Tak było przez lata 90. Teraz kilku panów z partii siada i kształtuje listy wyborcze.

Druga słabość to taki proces, który postępował przez lata niezależnie od orientacji politycznej rządu - władze centralne przerzucały na administracje samorządów coraz więcej obowiązków. Ale widząc, że samorządy są gospodarne i mają duże zasoby, mniej biurokracji – obcinano im dotacje na realizację tych zadań. Rozwierały się nożyce między obowiązkami a możliwościami finansowymi samorządów. Teraz sytuacja jest już dramatyczna. Większość samorządów dostała znacząco mniejsze środki na ten rok i przewiduje wstrzymanie lub zwolnienie inwestycji. To jest efekt niekontrolowanej ekspansji centralnej władzy, który w wielu krajach już rozwiązano, a u nas ciągle nie.

Czytaj też: Historia, drogi i rozdroża - czyli porozmawiajmy o samorządach

Może jednomandatowe okręgi wyborcze na poziomie samorządów byłby rozwiązaniem?

- Na przykładzie wyborów do Senatu można stwierdzić, że pozostają one nadal partyjne. To jest świetny system w krajach, gdzie kompetencje obywatelskie mieszkańców są wysokie. Oni mają jasne kryteria wyborów, znajomość osób publicznych – u nas tego brakuje. Ale okręgi jednomandatowe mogłyby u nas rozpocząć się właśnie od samorządów.

Jestem przekonany, że tam ten system perfekcyjnie zadziałałby, ale musiałby być uzupełniony o zasadę dwukadencyjności. Jedną z największych patologii polskich samorządów są radni, którzy utrzymują swoją funkcję od 6-7 kadencji. Co więcej, za nimi idą ich rodziny, których członkowie także przyjmuję tę pozycję społeczną, a dodatkowo funkcje w spółkach komunalnych. Czy w półmilionowym mieście ciągle musi być radnymi tych samych 45 osób?

Ostatnio Kongres Ruchów Miejskich dość mocno wypunktował dysfunkcje samorządów, akcentując, że rozminęły się one z „obywatelskością”. Warszawskie Miasto jest Nasze i łódzki ruch miejski Tak dla Łodzi kilka dni temu zarzuciły samorządowcom właśnie obejmowanie intratnych posad w jednostkach miejskich. Zapowiedziały złożenie w formie petycji projektu ustawy ograniczającej proceder łączenia funkcji radnych samorządu z pracą dla samorządu.

- Od wielu lat czekałem na ruchy miejskie i bardzo wysoko cenię tę formę aktywności, bo ona faktycznie powoduje, że obywatele uczestniczą we władzy. Natomiast mają one kilka zagrożeń przed sobą.

Po pierwsze: ruch miejski jest doskonałym narzędziem recenzowania władzy, ale nie powinien w niej uczestniczyć. Jeśli działacze ruchów miejskich chcą być radnymi, stają się politykami i powinni zaprzestać działalności w ruchu.

Po drugie: ruchy miejskie w Polsce stały się zagrożeniem dla profesjonalnego zarządzania. Decyzje, które powinny być podejmowane przez ekspertów są podejmowane w środowiskach ruchów miejskich. One oczywiście powinny mieć aktywny głos w tych sprawach, bo reprezentują aktywną część społeczeństwa. Ale powinno to być jasno określone, tak jak w Belgii czy Niemczech, co ruchom miejskim wolno robić, a do jakich decyzji nie są dopuszczani. U nas to jest rozmyte.

Widzę przed ruchami miejskimi wielką przyszłość i bardzo je cenię, ale w tej pierwszej fazie są one obciążone wieloma problemami, słabością organizacyjną, przejściami aktywistów do władzy itd.

Niedawno w prasowym wywiadzie mówił pan, że Wielkopolska i Śląsk są liderami w samorządności. Co to oznacza? Skąd się wzięło?

- Jako społeczeństwo polskie nie mieliśmy żadnych poważniejszych doświadczeń samorządowych. Jeżeli gdzieś były to właśnie w Wielkopolsce: różne formy samorządu handlowego, przemysłowego, również terytorialnego w XIX wieku. Oddolna aktywność obywatelska istniała też na Śląsku i Opolszczyźnie. Nawet te niewielkie doświadczenia z przeszłości, te prospołeczne postawy mają znaczenie.

W logikę samorządu pewne regiony kraju weszły szybciej, a pewne wolniej. Wielkopolska, Śląsk, Opolszczyzna i Kaszuby weszły szybciej. Przejawiało się to ciekawym zjawiskiem: w pierwszej i drugiej kadencji na wójtów i burmistrzów wybierano swoich, miejscowych. A np. na Pomorzu Zachodnim wybierano ludzi z zewnątrz, bo swoich się nie lubiło. To wskaźnik identyfikacji ze środowiskiem lokalnym, taki jak pytanie czy marzysz o tym, że twoje dziecko wyjechało czy zostało.

Po 30 latach ta sytuacja nie jest już taka oczywista. Inne regiony nauczyły się samorządności, to była wielka szkoła. Społeczeństwa zachodnie przechodziły ją 150 lat, my trzydzieści – to u nas dopiero drugie pokolenie samorządów. Tego trzeba się uczyć długo, system samorządowy po 30 latach nie może być jeszcze doskonały.

Ale przede wszystkim nie może to być niszczone. Jeśli kiedyś jakaś administracja rządowa wpadnie na pomysł, żeby wszystko scentralizować, a samorządy sprowadzić do roli wykonawców, to będziemy uczyli się od nowa.

Czytaj też: Marszałek województwa wielkopolskiego: UE wyjdzie z kryzysu poobijana

Napięcie na linii administracji rządowej z samorządami w ostatnich latach w Polsce rośnie. Wydaje się jednak, że w czasie epidemii koronawirusa jeszcze bardziej zaiskrzyło.

- To napięcie, jeśli nie liczyć pierwszej kadencji i może do połowy drugiej, występowało zawsze. My byliśmy przez dziesiątki lata społeczeństwem scentralizowanym – ktoś tam w Warszawie, w centrali podejmował decyzję, że we wiosce Wesoła będzie wybudowany mostek na rzeczce. Inaczej się to nie odbywało.

Gdy ogromną ilość uprawnień i finansów przeniesiono na szczebel lokalny, nasza władza centralna uczyła się tego bardzo opornie. W pierwszej kadencji politycy byli jeszcze zajęci sobą i w tej próżni samorządy się narodziły. Później władza centralna miała już zawsze tendencje do dociskania i obciążania samorządów i regulowania centralnego.

Przypomnę, że urzędy wojewódzkie miały być zlikwidowane 10 lat po wprowadzeniu systemu samorządowego, tymczasem rozrosły się, zatrudniają po kilkuset pracowników i służą… kontroli działalności samorządów. To może miało sens w pierwszej kadencji, gdy nie było prawa samorządowego, doświadczeń i uporządkowanych instytucji, ale w tej chwili jest to typowy układ pasożytniczy, który niczego nie daje, ale oznacza potężne koszty dla społeczeństwa.

Poprzednie formacje jednak, jeśli wykonywały po cichu te zadania, to takiej silnej tendencji do ograniczania samorządów jak teraz nie było. Nie jest wprost deklarowana, ale była próba wprowadzenia np. ustawy o RIO, która miała sparaliżować samorządy.

Te próby są podejmowane nadal, samorządy się oczywiście obronią, bo państwo scentralizowane nie jest już u nas możliwe, ale mogą być sparaliżowane. Niestety obywatele nie rozumieją tego zagrożenia. A jest to jedno z największych zagrożeń dla sytemu politycznego w Polsce.

Czytaj też: "Samorządy mają fikcyjne budżety. Czas o tym głośno powiedzieć"