Что останется от демократии после… децентрализации?

В мае вступили в силу изменения в Закон «О местном самоуправлении в Украине».
Отныне определение административных центров территориальных громад и утверждение их территорий осуществляет Кабинет министров Украины. 

К началу сего года в Украине 43% сельских населенных пунктов вошли в объединенные территориальные громады (ОТГ)  добровольно, а 57% — оставались необъединёнными, то есть теперь их будут создавать командно-административным образом.
Соответствующие решения Кабмина подаются в Центризбирком, который принимает решение о назначении первых местных выборов в таких громадах.
Первые местные выборы в общинах, административные центры и территории которых утвердил Кабмин, должны состояться одновременно с очередными местными выборами осенью 2020 года.
О том, что уже накоплен успешный опыт ОТГ в разных областях Украины, медиа-компания «Время» писала неоднократно. Сомнения вызывают лишь методы. Не всегда демократические. Например, Беляевская ОТГ Первомайского района Харьковской области – 7 сельских советов приняли решение объединиться, они доказали свою финансовую состоятельность, подготовили решение сессий, граждане были «за», подали все документы, выполнили все требования законодательства, а Кабинет министров своим решением разделил их на разные ОТГ. По своему видению и усмотрению. С жителями даже не поговорили. А это почти 6 тысяч человек, которые возмущены подобной ситуацией.
Комментируя в Харьковском пресс-клубе вступление в силу изменений в Закон «О местном самоуправлении в Украине», а именно передачу правительству полномочий определять административные центры и устанавливать границы территориальных громад, президент Украинской ассоциации районных и областных советов Сергей Чернов объяснил, почему это критически воспринимается представителями местного самоуправления. 
— Действующая редакция закона не содержит механизмов согласования с органами местного самоуправления процессов формирования дее­способных территориальных громад, определения их административных центров, а также создания укрупненных районов. Даже президентская вертикаль, областные государственные администрации исключены из этого процесса. Все полномочия передаются исключительно Кабинету министров.

Таким образом, новая редакция закона, во-первых, не соответствует Конституции Украины. Во-вторых, противоречит Европейской хартии местного самоуправления.
В пример Сергей Чернов привел правительственный перспективный план формирования территорий громад в Харьковской области, который до сих пор не обнародован. 
— Мы получили только информацию от народных депутатов, которые сообщили, что решение правительства не соответствует перспективному плану, утвержденному областной государственной администрацией. Зачем скрывать, если решение соответствует перспективному плану, подготовленному на основе законов и всех нормативных документов? И это касается не только Харьковской области, но и других регионов, потому они обеспокоены аналогичными проблемами.
Как отмечают эксперты, на районном уровне будет отсутствовать местное самоуправление и народное представительство. Центральная власть видит район только как место, подконтрольное префектам или урядникам. В пример волюнтаристского укрупнения можно привести Красноградский район. Если он станет центром укрупненного района, то в него войдут Зачепиловский, Кегичевский, Сахновщинский, Красноградский и Нововодолажский районы. Пять районов, четыре с половиной тысячи квадратных километров, почти 150 тысяч населения! И реформаторы нам говорят: здесь не должно быть никаких представительных органов местного самоуправления. Жители лишены будут влияния на районном уровне. Это и есть игнорирование Европейской хартии местного самоуправления.
Харьковский областной совет на следующей сессии 28 мая готовится принять обращение к президенту, парламенту и правительству Украины по этому поводу. Проект решения подготовлен по обращению громад Нововодолажского, Змиевского, Первомайского, Харьковского и других районов.

Елена Зеленина, спецкор

ОЦЕНКИ, МНЕНИЯ, СУЖДЕНИЯ

Фонд местной демократии и Центр политико-правовых реформ при участии экспертов Общественной сети UPLAN провели в Харькове онлайн-встречу на тему «Чи залишиться «місцева демократія» після децентралізації?». Представляем некоторые оценки экспертов о текущем моменте реформы местного самоуправления.
Олег Конотопцев, кандидат наук госуправления, доцент кафедры местного самоуправления и регионального развития Харьковского регионального института государственного управления Национальной академии государственного управления при президенте Украины, эксперт Сети UPLAN:
— Одна из основных проблем – это кризис, который наступит осенью. Местные выборы состоятся 25 октября, несмотря на карантин, по крайней мере, власти клянутся, что переносить их не собираются. Мало того, что выборы пройдут по новому Избирательному кодексу, но и после выборов новоизбранных депутатов и голов громад ожидает совершенно новый формат местного самоуправления. Те же самые ОТГ получают полномочия городов областного значения, но более широких полномочий на местах не возникает, если не брать во внимание все те обязанности, которые держава «весело» переложила на местное самоуправление без предоставления соответствующего финансирования.
Громады будут больше, районы будут крупнее, более того – есть угроза, что в районах\округах (или как они там будут называться) вообще не будет представительных органов местного самоуправления, увеличивается дистанция между избирателем и депутатом, а государство не предлагает никаких технологий заполнения этого вакуума. Обеспечение демократичности новоизбранных местных советов не получило поддержки в виде государственной политики.
Да, были спорадические попытки: например, электронные петиции, разворачивается кампания всеукраинского бюджета участия, однако все это происходит не системно, лишь благодаря различным донорским проектам, а государственной политики нет. 
Марк Воронов, заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета Каразинского университета:
— В последние 15 лет в Украине в сфере местного самоуправления происходит стагнация с имитацией процессов муниципального реформирования. Именно имитация. После определенного периода становления институтов местной демократии, наработки правовой базы, за этим должен был последовать период развития. Но этого не происходит. В пример могу привести Устав территориальной громады. Дело в том, что устав по своей сути должен обеспечивать многообразие моделей местного само­управления. Если говорить об Украине, то у нас ничего подобного нет. У нас есть базовый уровень – сельские и поселковые советы и регио­нальный уровень. Какой смысл утверждать в таком случае устав? Но это же должно быть достижением местного самоуправления! 
Что есть в наших уставах, которые называют местной конституцией, – это процедура проведения общественных собраний по месту жительства, местных инициатив и общественных слушаний. Все! 
А что мы можем сказать о прямой демократии? Местных референдумов у нас нет с 2012 года. У нас не реализуется ни одна местная инициатива. Вот почему я считаю реформу местного самоуправления имитационным процессом.
Понятно, что местное само­управление в Одессе с учетом берега Черного моря имеет свою специфику в отличие от Харькова, но в уставах это никак не отражено. А в США, например, в каждой территориальной громаде своя система представительства, сити-менеджеров и т.п. 
Николай Титов, первый вице-президент — исполнительный директор Ассоциации органов местного самоуправления Харьковской области, заслуженный юрист Украины:
— Защищая реформу децентрализации, которую я во многих своих публикациях называл самой успешной реформой и политическим брендом Украины, хочу сказать, что она состоялась, многое сделано, но если бы она пошла по той дорожной карте, которая была определена концепцией и утверждена 1 апреля 2014 года, результаты были бы более позитивными. И сегодня получается, что 44% территорий у нас охвачены ОТГ, а остальные — как придется. 
Наконец, Кабинету министров отданы полномочия завершить процесс формирования громад. Меня беспокоит, что теперь получается, как в той поговорке: «Говорили – балакали, сели и заплакали».  Потому что все изменения фрагментарны.  Отсутствует главный и основной элемент – соответствующие изменения в Конституцию. Если бы мы это сделали, далее можно было бы развивать и детализировать все направления развития децентрализации. 
Поскольку изменений в Конституции нет и, я думаю, не будет до выборов, то выборы пройдут на базе ОТГ, новых укрупненных районов, однако районные советы не будут иметь собственных исполнительных органов, точно так же как и областные советы. Вот и вся децентрализация, все местное самоуправление. 
Пока Конституция не изменена, районные советы будут существовать и выборы пройдут в райсоветы, однако принцип формирования райсоветов, как и областных, кстати, вызывает обес­покоенность. Потому что мы видим с вами противостояние в парламенте. Ну и Бог с ним. Парламент для того и существует. Я противник партийных списков на местных выборах. Нельзя переносить политическое напряжение на местный уровень. Местное самоуправление должно иметь минимальное влияние со стороны различных партий.