《普遍意志》：人民主權的難題——代議民主好，還是直接民主好？

文：劉佳昊

人民主權的難題——代議民主好，還是直接民主好？

當我們說，人民主權理念是關於以人民的意志來決定如何使用國家權力的政治生活時，讀者或許會聯想到「全民公投」這個特殊的政治制度設計。所謂全民公投，顧名思義即是指所有公民針對特定的議案進行投票，藉以表達人民的意見；公民投票的結果便是政府機關在制定與議案相關的政策時，必須參考的全民意向。從理論上來說，這樣的政治制度設計是為了讓人民的意見能夠傳遞出來，使政府機關在制定政策、立法時，可以有一個較為明確的全民意向作為參考依據，以妥善保障人民的利益與福祉。然而，從實踐上來說，全民公投往往會受到許多政治、社會、經濟，甚至是文化上的因素影響，以至於無法完全按照這樣的理論構想運作。

舉例來說，雖然名為全民公投，但各國在制定公投法規時，仍會規定享有投票權資格的條件。像是我國《公民投票法》就規定，享有公民投票權者須為年滿十八歲之中華民國國民，且受監護宣告已撤銷。換句話說，在現行法規的限制下，未滿十八歲的民眾便無法參與公投，無法針對特定議案表達自己的意見。當然，世界各國都各自立有相關法規，明定人民享有公民投票權資格之條件，而這些條件的訂立，往往反映了各國不同的社會文化。

如在英國，其英格蘭和威爾斯地區凡是年滿十六歲的民眾，便可至政府相關單位登記資料，並在滿十八歲時享有公民投票權。不過，在蘇格蘭地區則是只要年滿十五歲就可至政府單位登記資料，並在滿十六歲時享有投票權。換句話說，我們除了可在我國和英國的法規裡發現到，不同國家對於人民年滿幾歲可享投票權資格一事有不同的看法之外，也可從中發現，光是在英國這個國家內的不同地區，對於享有公民投票權的年齡限制就有不同的看法。而這些差異和不同，多是和各個國家或地區的社會文化密切相關。

公投除了有年齡限制外，公投的進行更時常受到社會知名人士或政治人物的意見影響，促使人民的意見和這些具有影響力的少數人意見疊合了起來。而這些特定人士的意向更可能由此影響，甚至決定公投議案的設定。像是在二○一三年，我國人民曾針對是否重新推動核四廠建案一事進行廣泛討論，而在當時，兩大政黨都想要根據自身的特定立場來設定公投提案。主張續建核四的執政黨國民黨，提出以「是否同意停建核四」為議案進行公投，而主張停建核四的在野黨民進黨，則提出以「是否同意續建核四」為議案來公投。

兩黨之所以如此設計公投議案，則是因為在當時公投法的規定下，如果實際投票人數未達享有投票權的總選舉人數的一半，該項議案就會被「否決」。也就是說，若公投票數未過半，按國民黨提案的結果就會形同是「經公投表決後，多數人民不同意停建核四」，而按民進黨提案則會是「經公投後，多數人民不同意續建核四」。但實際上，只要公投票數未能過半，無論投票結果如何，該項公投表決能否代表全民的真正意見都是有待商榷。

如此看來，雖然全民公投的制度設計原意，是希望提供一個管道，讓人民可以明確地將自己的意見表達出來，但在現行法規的限制、政治勢力的介入等因素影響下，人民實際上仍難以透過公投來表達他們真正的想法。從這樣的現實處境來看，我們可以進一步反思的課題是：到底投票是否真的能讓人民充分表達自身意見？

（一）投票就能讓人民充分表達自己的意見？

如導論提及，所謂「人民是國家的主人」這樣的政治口號，對於生活在民主國家的人們來說，應該是時有所聞。然而，在現存的民主國家裡，實際制定法律、施行政策的人多半不是人民，而是由人民選舉出來的政務官員和民意代表。換句話說，在一個民主國家之中，人民雖然是國家的主人，但實際上按照人民自身意志所做出的政治決定，其實就只是透過選票選出代表他們治理國家的人選而已。從理論上來說，這些被人民選出來代表人民實際負責治理國家的人，應該要透過各種溝通管道來了解人民的意向，才可在立法施政的時候，真正落實保障人民福祉之目的。

然而，姑且不論現實生活中，有多少政務官員和民意代表願意費心費時和人民做長時間的溝通交流，即使用心聽取人民的意見，政務官員和民意代表之後也還是必須權衡、折衝各種不同的意見，並按照可行性評估結果，起草議案、排定審議討論的會議，最後在官員和專業人士的層層檢視下，送交行政或立法部門的院會審理，才可真正進入立法施政的程序。

從這個漫長的民意反映過程可看出，目前多數民主國家施行的代議民主制度，似乎難以立即有效地將人民的意見與聲音，轉化成具體的法案或政策。而在此情況下，全民公投便被認為是一種可以彌補代議民主制度之不足的方案。與選出代表來治理國家的代議民主制不同，全民公投這樣的制度設計，背後蘊含的政治觀念是所謂的直接民主，也就是前面提到的，藉由公投傳遞出全民意向，並以此意向為根據指導政府機關的立法施政。

然而，公投既然在現行的制度設計中，會因為種種因素影響，導致人民的意見難以真實地反映在投票結果上，那麼，這是否意味，其實問題不在於代議民主制度，而是投票制度本身其實不足以作為反映、表達人民意見的恰當方式？關於投票制度的侷限，在國內外其實都有人討論，並試圖提出各種可能的方案，來回應這個制度的不足。例如高雄中山大學萬毓澤教授在哈瑪星社區推動的「參與式預算」，便是藉由邀集住民針對社區內的各種公共事務進行討論、形成提案，進而建請市政府針對他們的提案進行審查，決定是否可編列預算回應住民的提案建議。

這種表達人民意見的方式，便是透過讓民眾參與社區會議、決議地方社區的需求，進而提出預算提案，使得政府在決策施政時可以直接反映地方人民的心聲。

顯然，和代議民主制或全民公投相比，這種讓民眾透過審議討論，直接參與行政預算編列的方式，當然可以讓人民的意見與想法，較為充分地反映在決策施政上，而不再只是單純透過一張選票，把自己的意見轉變成為一個數字總和而已。不過，經由民眾溝通討論以形成提案的政治參與方式，雖然比起單純的投票，更能讓人民的意見被充分地表達出來，但就目前這種政治參與方式的運作狀況來說，民眾的提案最後還是得由政府審查，並由政府決定是否採用。換句話說，地方人民呈現的意志仍然不是政治決策的真正依據。那麼，為何人民的提案終究得由政府審查、由政府決定是否採用呢？

（二）人民的意志會不會出錯？

針對這個問題，我們可以都市更新計畫在執行上碰到的狀況為例來說明。請試著想像今天有一群人長期合法居住在一個地方，卻因為政府的都市更新計畫，必須決定是否同意政府和建商提出的徵收案和拆遷改建案，搬離自己居住多年的家。試問，這群居民可能會有什麼樣的反應呢？首先，政府是否有提供合理的補償，或許會是居民第一個考慮到的事情。畢竟，少了合理的補償就不易找到其他條件相仿的居住場所，也就不會同意政府和建商提出的徵收改建計畫。

其次，即使政府和建商有提供合理的徵收條件，讓居民能夠找到其他適合居住的場所，並且願意讓居民在改建完成後，重新回到原居住地生活，有些居民可能仍然不願意參與都市更新計畫，執意留在自己的家，不想搬離。這些不同意都更的居民執意留下的原因，可能是由於他們現有的房舍土地，是先人留下的祖產，或是因為他們的民俗信仰，認為現居地的風水好，而不願離開。對於政府來說，這些居民若是不願離開，勢必會影響都市更新計畫的推動和執行，故而必須透過各種方式去溝通、協商，以求取得居民同意。政府單位甚至會援用、假借相關法律強制執行，像是二○一三年苗栗縣政府強制徵收、拆遷大埔四戶民宅的事件，便是一例。

如此，居民的利益和政府的政策之間明顯存在著矛盾。對居民來說，合理、完善的利益補償措施，或是家族的回憶和信仰，都可能是他們最為關心的事。但從政府的角度來說，為了一個地方的未來發展和公共交通住宅的安全，重新規劃特定區段的土地，或是拆除重建老舊住宅，則是較為優先的考慮事項。不過，如果我們是從人民主權的角度來思考這些問題，人民的意志既然是政府立法施政時必須參照的依據，那麼透過強制徵收及拆遷等方式來推動都市更新，就顯得十分的不妥了。

只是，生活在一地的居民，他們的意見又如何能夠代表一個縣或一個市所有民眾的意見？從這點來看，如果我們先不考慮現實世界中，可能發生圖利建商和官商勾結的情況，人民和政府之間的矛盾往往代表著，特定民眾的利益和政府代表的全體民意之間的矛盾。而政務官員和民意代表便必須在這些不同利益之間、在地方利益和國家利益之間折衝，找到一個可讓眾人接受，又能顧及國家社會發展的平衡點。因此，經由地方民眾審議討論形成的預算提案，之所以還是得由政府審查、由政府決定是否採用，便是因為由全體人民投票選出的官員和代表，他們本來就有在各種施政提案之間斟酌、評估，進而決定哪些提案較能增進全體人民福祉的職責。

此外，即便有一天所有國民都能透過某個網路平台，充分表達自身意見，將全國人民的意向都藉由這個平台完整地呈現出來，無須再透過地方提案、投票或是官員代表反映，這仍然不意味著，未來政府立法施政方向必定會有一個明確且最佳的指導依據。這是因為，儘管全民的意向可以藉由這個平台完整呈現，以協助政府確立施政方針，但這個基於全民意向所確立的施政方針，是否一定就會是「最佳的」施政決策則仍有待商榷。

書籍介紹

本文摘錄自《普遍意志（聯經Wings：Monograph 6）》，聯經出版
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作者：劉佳昊

誰有資格代表你發言？誰說的話真的是你想說的話？
你真的知道，自己想要的是什麼嗎？

獨裁暴君說：「我打心底為人民著想！」
民意代表說：「我誠心為人民謀福利！」
每個政治人物、政府都說自己是人民的真愛，但到底誰真正愛人民？誰才能最大限度地體察我們的想法、願望，代表所有人發言？

法國思想家盧梭，於《社會契約論》一書中提出了「普遍意志」的概念，意思是「人們作為一個整體時的意志」。

但什麼才是代表人民意願的普遍意志？普遍意志又是怎樣自千千萬萬獨立個體之中彙整而成的呢？又是怎樣的政體才最能實現人民的普遍意志、達到眾人的期望？

民主政府宣稱保障人民福祉，是其使用權力、治理國家的最高指導原則，但獨裁君主卻也可以用相同宣稱作治國理念，同樣認為自己是人民意志的實現者。然而前者是以人民的普遍意志為出發點，以此為基準決定統治者該如何行使國家權力，後者卻是為了鞏固政權為目標、避免人民反抗。

普遍意志是人類群體生活、公民社會中最為重要的課題，它代表了人民全體的良善意志、想望與祈求的未來，此即人民的主權。從18世紀至今，社會歷經了多種變化，在科技進步之下，普遍意志涵蓋的公民範圍、凝聚的管道、伸張的方式和當政者接受訊息的方式，皆有了劇烈的變化。

在這樣變遷迅速的時代中，到底何種制度、何種實踐方式才能在最大程度上實現最大百分比的人民的普遍意志呢？這是一個與所有人切身相關永恆課題。

責任編輯：潘柏翰
核稿編輯：翁世航