Туманные поправки

Олег Козловский о том, как поправки в Конституцию добивают правосудие

Исследователь международной неправительственной организации Amnesty International Олег Козловский рассказал Каспаров.Ru, что не так в принимаемых в Конституцию поправках.

— Новые поправки в Конституцию принимаются в режиме спецоперации. Чем обусловлена эта спешка? Для чего президенту так срочно понадобилось править Основной закон страны?

— Как представитель Amnesty International, я, наверное, не могу комментировать политические мотивы Владимира Путина. Процесс действительно абсолютно непрозрачный: неизвестно откуда появились эти поправки и уже практически без обсуждения приняты Госдумой в первом чтении. Никакого обсуждения поправок, по сути, не было. Если говорить дипломатическим языком, уровень внимания со стороны общества и институтов власти не соответствует всей серьезности происходящих изменений.

Обычно, когда государство как-то перенастраивает свою политическую систему, это довольно долгий процесс. И в нем должны иметь возможность высказаться и принять участие все слои общества, должны быть услышаны все мнения.

Есть такая Венецианская комиссия, экспертный орган при Совете Европы, где работают одни из самых профессиональных в мире экспертов по конституционному праву. Они вырабатывают рекомендации, касающиеся поправок в законы. Эта комиссия официально консультирует более 60 стран. Россия также находится в ведении этой комиссии. Так вот эксперты Венецианской комиссии отдельно отмечают, что открытость, прозрачность, возможность публичного обсуждения — это очень важные элементы любого конституционного процесса.

— Для России рекомендации Венецианской комиссии обязательны к исполнению?

— Нет, не обязательны. Но, грубо говоря, это мнение, к которому страна не может не прислушаться, если хоть сколько-нибудь претендует на уважение к международным стандартам, законам и праву.

Забегая вперед, отмечу: наши коллеги, которые работают с Советом Европы, уже обратились к депутатам ПАСЕ с просьбой инициировать запрос в Венецианскую комиссию об анализе этих поправок. Пока, насколько я знаю, решение окончательное не принято, но мы надеемся, что в ближайшие дни запрос будет направлен и Венецианская комиссия свое мнение выскажет.

Понятно, что российские власти могут и имеют право проигнорировать ее решение. Но отказ выслушать мнение ведущих экспертов будет выглядеть, мягко говоря, странно. Неужели они считают себя более профессиональными, нежели люди, которые занимаются этим постоянно, работу которых уважает весь мир?

— Раз уж мы заговорили о соответствии принимаемых поправок нормам международного права, задам такой вопрос: одна из поправок придает международным договоренностям второстепенное значение по сравнению с нормами российских законов. Как это соотносится со статьей 15 той же самой Конституции и международными обязательствами нашей страны?

— Очень сложно интерпретировать эти поправки к 79-й статье. Они изложены слишком туманно. Не претендую на истину в последней инстанции, но я не вижу в них прямого противоречия. Можно говорить скорее о тавтологии. В 15-й статье сказано, что международное право является частью российской правовой системы, и в 79-й — то же. Раньше уже было написано, что Россия не может вступать в какие-либо международные конвенции и прочие отношения, которые противоречат Конституции, и сейчас точно так же. Просто теперь в Конституции записано несколько раз примерно одно и то же.

— Для чего это понадобилось?

— Опять же, я могу только догадываться. Думаю, здесь есть два момента. Первый — сугубо политический, я бы сказал, даже риторический. Хотят еще раз подчеркнуть самостоятельность нашей страны, заявить, что никакие международные структуры нам не указ. В этом смысле ничего нового. С другой стороны, я опасаюсь, это будет интерпретировано как расширение возможностей российских судов, позволит им оспаривать решения международных инстанций.

Фактически, если читать текст, правовая иерархия прописана вполне четко. В первую очередь любой правовой акт должен соответствовать Конституции. Следом по значимости идут акты международного права, если они не противоречат Конституции. Только затем национальное законодательство, которое должно соответствовать и Конституции.

Но есть опасение, что на деле эту норму будут трактовать расширительно. Любой закон, принятый Госдумой вчера, сегодня может подменить собой Европейскую конвенцию по правам человека. Я хотел бы надеяться, что этого происходить не будет. Но здесь многое зависит и от самого Конституционного суда, как он будет трактовать эти поправки. Мы много раз видели, как законы у нас трактовались все более и более расширительно, без внесения каких бы то ни было изменений в их текст.

— Потеряют ли свою значимость решения ЕСПЧ?

— Сама по себе эта поправка не означает, что Россия выходит из юрисдикции ЕСПЧ или перестает выполнять все его решения. Но для многих судей на местах, которые у нас, к сожалению, далеко не всегда являются высочайшими профессионалами, которые и раньше смотрели с некоторой ухмылкой и недоверием на любые отсылки к конвенциям и ЕСПЧ, эта поправка станет дополнительным аргументом. Ведь зачастую это люди, которые о законодательстве, особенно о его новеллах, судят не по экспертным мнениям, часто даже не читают его в первоисточнике. Гораздо большее значение для них имеют разговоры в их профессиональной среде или даже сообщения в СМИ. Для них основной посыл заключается в том, что нам теперь все равно, что там решили в Европейском суде, мы оставляем за собой право не исполнять все что угодно. И такая реакция возможна.

Они могут почувствовать, что "ветер переменился", вернее, даже не переменился, а усилился. Теперь можно гораздо меньше внимания обращать на эту Европейскую конвенцию, она теперь якобы не соответствует Конституции, можно ее игнорировать. На самом деле такие решения будут противоречить тем же самым поправкам.

— Вы отметили, что многое будет зависеть от позиции Конституционного суда. После принятия поправок его значимость существенно снизится?

— Вот это с моей точки зрения как раз самая серьезная проблема в этих поправках. Уменьшается самостоятельность не только Конституционного суда, вообще всех судов. У президента появляется право увольнять судей Конституционного суда, Верховного суда, апелляционных и кассационных судов с согласия Совета Федерации. Раньше это можно было сделать только в определенных случаях, по решению квалификационной коллегии, которая состояла из самих судей.

Мы и раньше не могли говорить о полноценной независимости судов, но судьи у нас, по крайней мере формально, оставались несменяемыми, хотя бы юридически существовало отделение судебной от других ветвей власти. Теперь это право отдано президенту и Совету Федерации, который, как мы знаем, очень тихий и лояльный орган. Я не помню, когда он в последний раз что-нибудь отклонял вообще.

Этот "дамоклов меч" будет занесен теперь над каждым судьей. Список нарушений, за которые их могут отстранить, открытый. В нем сказано только в общих словах о неких действиях, порочащих честь и достоинство судьи. Что это за действия, не указано.

Буквально на днях разошлась новость о том, что судья в отставке (он уже не служит, но сохраняет статус) был лишен статуса за выступление на акции памяти Бориса Немцова. Видимо, его действия расценили как участие в некой политической деятельности и посчитали их недопустимыми. Этот случай показывает, как любой комментарий судьи, который сочтут политически неблагонадежным, может привести к его отставке.

— Но ведь любой комментарий судьи Конституционного суда априори политический?

— В целом да. Российский Конституционный суд, конечно, не идеален, но там часто звучат разные голоса. Часто бывает так, что судьи высказывают "особое мнение". Судьи КС высказываются достаточно ярко и полемично. Высказываются о политике в России, о российской истории, о путях развития страны. Теперь любое в той или иной степени политизированное высказывание может обернуться для них лишением их высокого статуса.

Кроме того, в поправках говорится, что может быть принят дополнительный федеральный конституционный закон, который подобные случаи уточнит и расширит. Понятно, что в этот закон тоже может быть записано много всего.

Итак, во-первых, судьи будут принимать решение с оглядкой на то, что теперь подумает об их решении президент. Будут бояться утратить доверие в его глазах.

Во-вторых — это, может, не так существенно, но тем не менее это тоже идет в общем русле, — для судей вводятся новые требования. В частности, постоянное место жительства в России и отсутствие гражданства или ПМЖ в других странах. С одной стороны, разумно — он живет и работает в России, но, с другой стороны, это может для некоторых судей стать камнем преткновения.

— То, что люди, имеющие вид на жительство в другой стране, не смогут занимать место судьи и другие государственные должности, не противоречит ли самой Конституции, которая закрепляет за человеком право на передвижение, выбор места жительства?

— Строго говоря, право на выбор места жительства не предполагает, что человек, живущий где угодно, имеет право на любую должность. Вряд ли можно назвать это дискриминацией. Законы вполне могут предъявлять какие-то требования к месту жительства человека, тем более если это действительно необходимо для исполнения его обязанностей. Здесь скорее можно говорить о нарушении пропорциональности. Действительно ли настолько важно, чтобы у человека не было иностранного вида на жительство для осуществления им властных полномочий?

Нам говорят, что это необходимо для защиты суверенитета. В действительности, если человек живет в России и у него есть еще какой-то другой вид на жительство, это не означает, что он перестал быть патриотом России, сразу стал каким-то агентом.

На словах мы хотим использовать лучший мировой опыт. Но люди, получившие качественное образование за рубежом или имеющие опыт работы за границей, окажутся теперь в сложном положении. Им придется отказываться от вида на жительство в другой стране и потом везде доказывать, что они действительно отказались. Это не самое страшное, что есть в этих поправках, но дополняет общую картину.

— Эта поправка касается не только федеральных судей?

— Это относится к судьям всех судов.

И это не единственная форма давления. Например, в Конституции теперь прописано право президента назначать председателей и заместителей председателей всех судов: от районных до Конституционного и Верховного.

— А как он будет это делать? Он будет назначать их всех разом, от Москвы до Владивостока, во все районные суды?

— Сейчас фактически то же самое прописано в федеральном законе. Этот закон долгие годы был объектом критики экспертов. По нему председатели судов у нас имеют довольно много рычагов давления на судей. Они выполняют такую же роль, как "хлысты" в британском парламенте. В том числе они следят за соблюдением "линии партии", за тем, чтобы все сигналы сверху передавались вниз. Рядовые судьи воспринимают председателей судов как своих начальников, чего вообще-то быть не должно. Судья должен подчиняться только закону. Изначально звучали предложения сделать так, чтобы судьи сами выбирали председателя из своего состава, тайным голосованием. Или передавать пост председателя на основе ротации. Чтобы председатели не становились своего рода царьками в своем суде.

Поправки, наоборот, закрепляют за президентом в Конституции право назначать и снимать председателей судов. Отменить его уже будет практически невозможно, для этого нужно будет опять менять Конституцию, и это очень серьезный шаг назад.

— При назначении каждого судьи коллегия рассматривала его личное дело. Кто теперь будет это делать, президент?

— Для этого существует администрация президента. Но среди людей, которые занимаются этой темой, бытует мнение, что основную роль в этих назначениях играет ФСБ. ФСБ собирает все возможные данные о кандидате в судьи, а последнее слово остается за администрацией президента.

Ну и последний момент, который касается исключительно Конституционного суда, — будет сокращена его численность. Сейчас в нем 19 членов, а будет всего 11, то есть в полтора раза меньше. При этом его поле деятельности, наоборот, расширяется. Он сможет рассматривать еще не подписанные законопроекты, региональные законы по запросу президента, пересматривать решения ЕСПЧ и решения других международных органов и многое другое. То есть работы будет больше, людей станет меньше. Не очень понятно, зачем это делается, но это означает в том числе, что разных голосов мы в нем будем слышать меньше. Того относительного плюрализма, который там есть сейчас, уже не будет.

— То есть можно предположить, что там будет конвейер?

— Я бы не сказал "конвейер", но все идет примерно в этом направлении. Либо у судей не будет возможности детально разбирать дела, либо они будут их разбирать очень быстро. Возможно, что от рассмотрения очень многих дел им и вовсе придется отказаться, потому что у них будет масса текучки.

— То есть президент получает дополнительные полномочия за счет реорганизации Конституционного суда?

— Одно из полномочий, которое он получает, заключается в том, что он сможет обращаться в Конституционный суд для рассмотрения еще не подписанных законопроектов и для проверки региональных законов на соответствие Конституции. Мы пока не можем говорить, хорошо это или плохо, есть разные мнения. Но насколько это все подходит под одновременное сокращение численности Конституционного суда — большой вопрос.

— Официальные СМИ заявляют, что президент, наоборот, идет на сокращение собственных полномочий. Какие еще полномочия получает или теряет президент?

— Если говорить об Amnesty International, то у нас нет никакой позиции насчет того, какие полномочия должны быть у президента, у Госдумы, премьера. От себя лично могу сказать, что президент, очевидно, станет еще более значимой фигурой в российской политике. Действительно, многие полагали, что часть функций президента перейдет Госсовету. Но в тексте говорится, что Госсовет назначает президент, то есть в этом плане полномочия главы государства если не расширены, то закреплены дополнительно Конституцией.

Практически все остальное остается по-прежнему. Президент по-прежнему назначает премьер-министра через согласование в Госдуме, по-прежнему может распустить Госдуму, если она трижды откажется утверждать его предложения. Он же утверждает структуру правительства, он же назначает силовых министров. Добавили некие консультации с Советом Федерации, но что они будут собой представлять, сказать сложно, они не носят какого-то обязательного характера.

— Все заверения об увеличении значимости парламента не имеют под собой основания?

— По большей части это фикция. Конечно, Дума получит право голосовать за кандидатуры конкретных министров. Но, во-первых, этих министров предлагает премьер, предложенный президентом. Во-вторых, структура правительства также утверждается президентом. В-третьих, президент сохраняет за собой право этих министров в любой момент уволить. В чем тогда их независимость? Еще раз отмечу, это мой личный взгляд, здесь нет проблем с точки зрения Amnesty International, это не создает прямую угрозу соблюдению прав человека.

— Вы упомянули Госсовет. Для чего он нужен?

— Невозможно сказать, пока нет федерального закона о Госсовете. В Конституции ему посвящен буквально один абзац. Говорится, что президент формирует Госсовет, который обладает достаточно общими полномочиями. Его функции и статус никак не прописаны. Насколько обязательными будут его решения и для кого, также не сказано. Вероятно, в деталях все это будет прописано в федеральном законе, который еще не принят, никем не предложен и даже текста его никто не видел, поэтому говорить об этом конкретно — сложно.

— Так это совещательный орган или орган исполнительной власти?

— Он не входит ни в исполнительную власть, ни в законодательную, ни в судебную. Судя по тексту, больше всего это похоже на некий совет при президенте, который будет принимать доктрины, утверждать общие направления развития и так далее. Вряд ли он сможет сконцентрировать у себя какую-то реальную власть. Так я понимаю происходящее на данный момент.

— Многие называли это попыткой трансфера власти по казахскому образцу, ведь Нурсултан Назарбаев тоже создал свой госсовет, возглавил его и ушел с поста президента.

— Лично я сомневаюсь в этом. Чтобы проводить трансфер власти, нужно обеспечить себе тылы, нужно быть уверенным, что те, кто придет на твое место, будут защищать твои интересы. В данном случае этот орган полностью зависим от президента. Он формируется президентом и во многом зависит от парламента, потому что закон о нем принимается парламентом. В любой момент, если политическая ситуация изменится, президент может его распустить. Даже парламент может изъять у него всю власть. Для человека, не облеченного властью, возглавлять такой Госсовет смысла нет, это очень шаткая конструкция. Но с другой стороны, мы не знаем, какие еще возможны изменения в ближайшие годы. Возможно, это не последние поправки в Конституцию и не последние серьезные изменения в законодательстве.

— Эти поправки — начало трансфера власти?

— Я не знаю. Чтобы судить об этом, нужно заглянуть в голову господину Путину — какие задачи он себе ставит. Но я думаю, что это, безусловно, связано с "проблемой-2024". Должно быть, это первые попытки решить эту проблему.

— Правда ли, что сегодняшний процесс принятия поправок противоречит процедуре их принятия, прописанной в девятой главе Конституции? Ведь в ней сказано, что сначала поправки, которые касаются особо охраняемых первой, второй и девятой глав, вносятся на обсуждение в парламент. Федеральное собрание голосует, можно ли принимать изменения в особо охраняемые главы. Затем собирается Конституционное собрание для рассмотрения поправок и вынесения их на референдум. При этом никто толком не знает, что такое Конституционное собрание, механизм его формирования нигде не прописан. Таким образом, изменение особо охраняемых глав не представляется возможным в принципе. Насколько легитимны принимаемые поправки?

— Формально изменения не затрагивают первую, вторую и девятую главы, а касаются лишь глав с третьей по восьмую. Другое дело, что многие формулировки, которые используются, мягко говоря, если не противоречат, то по крайней мере дают возможность нового толкования положений Конституции. Поправки, связанные с 79-й статьей, с международным правом, поправки, связанные с местным самоуправлением, с разделением властей, ограничением судов, — это все действительно затрагивает вопросы первых двух глав. Текст их не меняется, но как они будут интерпретироваться, непонятно.

При этом в 16-й статье первой главы Конституции говорится, что никакие другие положения Конституции не могут противоречить первой главе. Здесь у нас может возникнуть противоречие между тем, что сказано в новых поправках, и тем, что записано в первой главе. Боюсь, что наши судьи будут предпочитать обращать внимание на более новые статьи, более новые правки, нежели на те, которые на самом деле имеют большую юридическую силу.

— Можно сказать, что в стране происходит конституционный переворот?

— Я бы так не стал говорить.

— Тогда насколько серьезна эта трансформация?

— Очень серьезна. Думаю, мы увидим ее результаты только со временем, когда эти поправки вступят в силу и начнут применяться. Когда под них будут приниматься и меняться уже существующие законы. Только тогда мы поймем, что действительно изменилось.

На данный момент в той же самой 79-й статье используются достаточно расплывчатые формулировки. Они могут редактироваться, но, конечно, такие изменения нужно обсуждать более детально и дать по этому поводу высказаться всем, в том числе тем, кто с ними не согласен. Как мы видим, в Госдуме таких людей нет, но такие люди есть в российском обществе.

Необходимо публичное всенародное обсуждение. Существует миллион разных способов: начиная от проведения дебатов на государственных телеканалах, заканчивая круглыми столами и прочим. Ничего этого не было сделано.

Была только создана рабочая группа, по непонятным критериям собранная самим президентом в тот же день, когда были объявлены планы по внесению изменений в Конституцию. Группа собиралась, насколько я знаю, за закрытыми дверями, без участия журналистов, без какой-либо онлайн-трансляции. Из 75 человек я насчитал в ней 40 человек, которые состоят либо в партии "Единая Россия", либо в ОНФ Путина, были доверенными лицами президента в 2018 году, пять человек было от "Справедливой России" и двое от КПРФ. На самом деле таких людей, аффилированных с властью, в ней гораздо больше.

От "Яблока" в ней не было никого, не говоря уже о представителях внесистемной оппозиции, которых даже не думали приглашать к обсуждению. А это неправильно, потому что Конституция касается всех и каждого, потому что само понятие внесистемной оппозиции говорит о том, что наша система работает не оптимально, что часть общества в нее не включили. И не предложить им даже обсудить изменения — это как минимум неразумно, это только усугубит конфликт.

Очевидно также, что эта рабочая группа к разработке поправок отношения практически не имеет. Один из членов рабочей группы писал, что в глаза не видел этих поправок до их появления. То есть они были подготовлены заранее, кто-то их внес, юристы из той же рабочей группы их немножко подкорректировали — и все. Обсуждения как такового не было, и даже возможности для него не было.

— В поправках закрепляются некие социальные обязательства государства: пенсии, минимальный прожиточный минимум и прочее. Разве это не излишне? Ведь и без того в Конституции написано, что Российская Федерация является социальным государством.

— Никто не запрещает записать это в Конституции. Сомнительно, что это что-то изменит. У нас в Конституции много написано про гражданские права — например, свобода мирных собраний, запрет цензуры, каких только замечательных слов там нет. К сожалению, мы видим, что это не работает, государству это не нужно.

Наверное, это сделано, чтобы подсластить пилюлю, чтобы показать гражданам, что Конституция нужна не только властям, но и самим людям. Нужно, чтоб они пришли голосовать. Но сами формулировки достаточно общие, и в итоге конкретные решения зависят от исполнительной власти. Сказано о том, что пенсии не должны быть меньше прожиточного минимума. Но прожиточный минимум у нас считает Росстат, и как он его посчитает, такой и будет минимальная пенсия. Я не знаю, насколько это эффективно, но, естественно, это право законодателя — предложить в том числе и такие поправки.

— Существовавшая до этих поправок Конституция нуждалась в изменениях? Многие полагают, что в Конституции, принятой в 1993 году на фоне противостояния между Верховным советом и Ельциным, была закреплена чрезмерно сильная президентская власть.

— Как представителя Amnesty International меня интересует в основном определенная часть Конституции, ее вторая глава, которая касается прав и свобод человека и гражданина. Большинство основных вещей, которые должны в ней быть, — они есть.

Может быть, нет некоторых вещей, которые хотелось бы видеть. Например, нет определенного запрета смертной казни, нет положений, которые казались в 1993 году излишними, вроде запрета дискриминации по сексуальной ориентации и самоидентификации, но это можно было исправить федеральными законами.

Что касается распределения полномочий между разными органами власти, у нас здесь какой-то своей позиции нет. Как бы эти полномочия распределены ни были, для Amnesty важно, чтобы уважались права человека. К сожалению, в современной России этого нет.

— В целом много ли таких законов, которые, на взгляд Amnesty, нарушают права человека?

— Такие законы, конечно, есть. Скажем так, есть вещи, которые очевидно нарушают права человека — например, законодательство о так называемых нежелательных организациях.

Есть законы, которые неправильным образом трактуются, например порядок уведомления о проведении акций протеста — у нас это превращается де-факто в разрешительный порядок.

Есть случаи, когда в законе это прописано хорошо и красиво, но на практике все происходит совсем иначе. Те же суды, которые у нас формально независимы и самостоятельны, на практике зачастую принимают очевидно политические решения. Все три ситуации встречаются.

На сегодняшний день в России существуют тысячи законов плюс масса региональных. Мы стараемся реагировать, но то, что мы успеваем, — это капля в море. Сил изучить, составить мнение и отреагировать хватает только на самые вопиющие случаи.

За последнее время — это закон о нежелательных организациях, закон об иностранных агентах, различные акты, связанные с согласованием/несогласованием публичных мероприятий, с фактической цензурой. Есть разные подзаконные акты, практика применения, которая не всегда им соответствует или иногда вовсе не соответствует. Например, это касается перевозки заключенных, в основном это проблема не на уровне законов, а на уровне либо инструкций, либо нарушения существующих инструкции.

Фактов нарушения прав человека очень много. Если взять практически любой значимый закон, связанный, к примеру, с уголовными делами, с некоммерческими организациями, с реализацией каких-либо прав, то почти всегда будут нарушения либо в самом тексте закона, либо в его применении.

— Вопрос, наверное, уже лично к вам. Какой закон вы бы в первую очередь отменили, а какой закон, наоборот, приняли? Какой закон, по вашему мнению, совершенно излишний, а какого закона сейчас не хватает в России?

— Хороший вопрос. Конечно, много таких законов или положений законов, которые, на мой взгляд, совершенно не нужны. К примеру, так называемая дадинская статья 212.1, которая не имеет никакого смысла, или закон о нежелательных организациях, который тоже абсолютно не является правовым с моей точки зрения. Хотя они пока, к счастью, редко используются.

Что касается новых законов, то, мне кажется, если брать актуальную повестку, тот же самый закон о противодействии домашнему насилию должен быть приоритетным для власти. И мы видим, к сожалению, что с ним много месяцев уже борются и никак не могут даже нормальный текст внести в парламент, в то время как поправки к Конституции, наоборот, у нас принимаются с реактивной скоростью. На мой взгляд, все должно быть ровно наоборот: государство должно заниматься в первую очередь обеспечением благополучия граждан и защитой их прав, а во вторую очередь — своими внутренними разборками и распределением полномочий.