Минские соглашения. История и выполнение

ТАСС-ДОСЬЕ. 9 декабря 2019 года в Париже состоится встреча глав стран «нормандской четверки» — России, Германии, Украины и Франции, в ходе которой будут обсуждаться вопросы урегулирования украинского кризиса и реализация минских соглашений. ТАСС рассказывает о минских соглашениях и ходе их выполнения.

Что такое минские соглашения

Минские соглашения — пакет документов, принятый в 2014—2015 годах для урегулирования ситуации на юго-востоке Украины:

• Минский протокол (полное название — «Протокол по итогам консультаций Трехсторонней контактной группы относительно совместных шагов, направленных на имплементацию мирного плана президента Украины Петра Порошенко и инициатив президента России Владимира Путина»), подписан 5 сентября 2014 года в столице Белоруссии членами контактной группы, а также главами ДНР и ЛНР;

• Комплекс мер по выполнению минских соглашений (так называемый «Минск-2»), согласован в Минске 12 февраля 2015 года лидерами Германии, России, Франции и Украины на саммите в «нормандском формате» и подписан контактной группой по урегулированию ситуации на Украине и главами провозглашенных республик.

Конфликт в Донбассе

В апреле 2014 года, вскоре после госпереворота на Украине и свержения президента Виктора Януковича, на юго-востоке страны была развернута силовая операция против жителей Донецкой и Луганской областей, отказавшихся подчиняться официальному Киеву. К лету столкновения армии и формирований украинских националистов с отрядами ополченцев переросли в полномасштабные боевые действия с использованием тяжелой бронетехники и авиации.

На территориях Донецкой и Луганской областей по итогам референдума были провозглашены Донецкая и Луганская народные республики (ДНР и ЛНР). Киев итоги плебисцитов не признал.

По данным ООН на ноябрь 2019 года, за время вооруженного противостояния погибли более 13 тыс. человек с обеих сторон, около 30 тыс. получили ранения. 1,3 млн человек стали внутренними переселенцами, 3,5 млн человек нуждаются в помощи.

Предпосылки заключения минских соглашений

В 2014 году по инициативе действующего председателя Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) Дидье Буркхальтера для разрешения конфликта было принято решение образовать контактную группу в составе представителей России, ОБСЕ и Украины.

В июне того же года президент Украины Петр Порошенко (2014−2019) представил свой мирный план, который предусматривал гарантии безопасности для всех участников переговоров, амнистию тем, кто сложил оружие и не совершил тяжких преступлений, вывод незаконных вооруженных формирований и др. Первые консультации представителей Украины, ОБСЕ и провозглашенных ДНР и ЛНР по обсуждению мирного плана состоялись 23 и 27 июня в Донецке. На встречах также присутствовал посол РФ на Украине Михаил Зурабов.

Однако в течение лета интенсивность конфликта в Донбассе постоянно возрастала. Украинские силовые структуры перешли от «полицейских операций» к полномасштабным боевым действиям с использованием тяжелой бронетехники и авиации. К середине августа украинским военным удалось установить контроль над Славянском, Артемовском, Краматорском, Мариуполем и побережьем Азовского моря, взять в частичное окружение Луганск и Донецк. В ответ вооруженные формирования ЛНР и ДНР предприняли контрнаступление и смогли потеснить правительственные войска, которые при этом понесли существенные потери в живой силе и технике.

3 сентября 2014 года президент РФ Владимир Путин предложил свой план урегулирования кризиса на Украине. Мирные инициативы главы российского государства предполагали прекращение наступлений всеми вооруженными формированиями на юго-востоке Украины, отведение всех силовых структур на безопасное расстояние от населенных пунктов, международный контроль за соблюдением прекращения огня, отказ от применения военной авиации против мирных граждан, обмен пленными по схеме «всех на всех», а также открытие гуманитарных коридоров и направление в регион ремонтных бригад для восстановления инфраструктуры.

Подписание Минского протокола

5 сентября 2014 года в Минске члены контактной группы, принимая во внимание предложения по разрешению кризиса президентов РФ и Украины, согласовали план мирного урегулирования и достигли договоренности о прекращении огня на юго-востоке страны. Стороны подписали протокол, предусматривающий незамедлительное прекращение боевых действий, вывод вооруженных формирований и военной техники с территории Украины, мониторинг ОБСЕ ситуации на российско-украинской границе, освобождение всех заложников и др. Отдельно было прописано обязательство киевских властей провести децентрализацию власти и проведение досрочных местных выборов. Режим прекращения огня вступил в силу в тот же день.

Позднее, в ночь на 20 сентября, контактная группа, а также представители ДНР и ЛНР Александр Захарченко и Игорь Плотницкий заключили меморандум по осуществлению режима прекращения огня (документ датирован 19 сентября).

Однако, несмотря на все договоренности, боевые действия на юго-востоке Украины продолжились, и в январе 2015 года ситуация вновь серьезно обострилась.

«Минск-2»

С целью скорейшего урегулирования кризиса 11—12 февраля 2015 года в Минске состоялась встреча лидеров России, Украины, Франции и Германии («нормандская четверка»). По итогам этих переговоров, а также заседания контактной группы, Владимир Путин, Ангела Меркель, Франсуа Олланд и Петр Порошенко согласовали комплекс мер по выполнению минских соглашений (документ подписали участники контактной группы, а также главы ДНР и ЛНР). Подписанный документ получил поддержку СБ ООН и стал обязательным для выполнения международно-правовым документом, в рамках которого осуществляются все шаги по преодолению украинского кризиса. Документ из 13 пунктов предусматривал прекращение огня с 15 февраля, отвод тяжелых вооружений от линии соприкосновения сторон в целях создания в регионе зоны безопасности шириной не менее 50 км, мониторинг этого процесса со стороны ОБСЕ, обмен пленных на основе принципа «всех на всех», реформу конституции Украины с целью децентрализации и закрепления «особого статуса отдельных районов Донецкой и Луганской областей» и др.

Формула Штайнмайера

В 2015 году глава МИД ФРГ Франк-Вальтер Штайнмайер (в настоящее время — президент Германии) инициировал особый порядок вступления в силу закона об особом статусе Донбасса, предусмотренного минскими соглашениями. Он предложил предоставить особый статус отдельным районам Донецкой и Луганской областей на временной основе в день проведения местных выборов в Донбассе и на постоянной основе — после опубликования отчета ОБСЕ, подтверждающего легитимность результатов голосования. Идея получила название «формулы Штайнмайера».

Она была одобрена лидерами четырех стран (России, Германии, Франции и Украины) на двух саммитах «нормандской четверки» — в 2015 году в Париже и в 2016 году в Берлине. Однако затем Киев стал озвучивать дополнительные условия своего согласия для ее реализации, в результате переговоры были приостановлены. Только после вступления в должность нового президента Украины Владимира Зеленского украинские власти согласились вернуться к обсуждению вопроса. В сентябре 2019 года советники глав «нормандской четверки» в результате нескольких раундов консультации договорились, что текст с описанием «формулы Штайнмайера» должен быть подписан всеми участниками контактной группы как первый шаг к постепенной реализации других положений минских соглашений и подготовке к новой встрече лидеров Германии, России, Украины и Франции.

1 октября 2019 года в Минске на очередном заседании контактной группы «формула Штайнмайера» была согласована и подписана всеми сторонами, в том числе украинской делегацией.

Выступивший в этот же день на брифинге президент Украины Владимир Зеленский сообщил, что «формулу Штайнмайера» предстоит «имплементировать в новый закон об особом статусе». Он отметил, что закон об особом статусе Донбасса действует до 31 декабря 2019 года, добавив, что парламентом в тесном сотрудничестве с общественностью и после публичного обсуждения будет разработан новый закон. Кроме того, Зеленский заявил, что выборы не могут быть проведены, пока Украина не получит контроль над всей границей с РФ.

Выполнение минских соглашений

В течение последних пяти лет украинская сторона полностью отказалась от выполнения политических пунктов минских соглашений, ссылаясь на неурегулированность вопросов безопасности. В этой связи в сентябре 2017 года президент РФ Владимир Путин выступил с предложением о размещении миссии ООН на линии соприкосновения в Донбассе для обеспечения безопасности сотрудников Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ. Позже глава российского государства не исключил, что такая миссия может находиться на всей территории конфликта, но при согласии провозглашенных республик Донбасса. Украинская сторона в ответ заявила о необходимости введения в регион полноценной миротворческой миссии ООН, которая взяла бы на себя функции временной администрации с последующей передачей власти Киеву.

Одной из главных нерешенных проблем является порядок и сроки реализации всех этапов урегулирования. Официальные представители Украины настаивают на первоочередной передаче им контроля над участком российско-украинской границы, после чего предполагают проведение выборов в Донбассе и только затем обещают рассмотреть вопрос о статусе региона. Между тем одобренный «нормандской четверкой» мирный план предполагает обратный порядок действий: внесение поправок в конституцию, закрепляющих на постоянной основе особый статус региона, проведение местных выборов и затем передачу Киеву контроля над границей.

Режим прекращения огня в Донбассе регулярно нарушается, несмотря на неоднократное объявление о перемирии сторон. Последний крупный обмен пленными по принципу «всех на всех» между Украиной и республиками Донбасса прошел 27 декабря 2017 года. Украина тогда обменяла 233 задержанных на 73 украинских пленных.

Процесс разведения сил по всей линии соприкосновения, начавшийся осенью 2015 года, к настоящему времени не завершен. В сентябре 2016 года представители Украины, Донецкой и Луганской народных республик договорились о создании на линии соприкосновения в Донбассе трех пилотных зон безопасности: у населенных пунктов Золотое, Станица Луганская и Петровское. Почти сразу удалось развести войска в первых Золотом и Петровском, но позднее украинские силовики вновь туда вернулись. Попытки осуществить разведение возобновились летом 2019 года: в конце июня стороны отвели войска в районе Станицы Луганской, в первых числах ноября — у Золотого, в начале декабря — в Петровском.