Очищай медленно: что понравилось и что возмутило "Венецианку" в судебной реформе Зеленского

Низка українських медіа у п’ятницю вийшли із заголовками про те, що "Венеціанська комісія визнала, що судова реформа Зеленського загрожує незалежності судової влади".

Такі гучні висновки було зроблено на основі пресрелізу, який Венеціанська комісія (ВК) поширила у п’ятницю ввечері, поки тексту самого висновку ще не було. У пресрелізі дійсно озвучені досить критичні коментарі комісії щодо деяких положень закону "Про судоустрій і статус суддів" та деяких законів України щодо діяльності органів суддівського врядування" № 193-ІХ, передовсім тих, які стосуються скорочення Верховного суду (ВСУ).

Однак наскільки такі оцінки відповідають дійсності? Адже повну картину можна отримати лише проаналізувавши текст висновку, який став доступним вже у понеділок, 9 грудня.

Текст дає підстави стверджувати: Венеціанська комісія загалом позитивно оцінює зміни, які стосуються очищення органів суддівського врядування. 

Водночас комісія має серйозні зауваження щодо реформи Верховного суду і вважає, що ці рішення загрожують незалежності судової влади. Далі про те, як "Венеціанка" обґрунтовує свої висновки.

Перезавантаження суддівського самоврядування

Нагадаємо, що Закон запровадив повне перезавантаження Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) та добір її нового складу на відкритому конкурсі конкурсною комісією, а також дозволив очистити Вищу раду правосуддя (ВРП) від недоброчесних членів через Етичну комісію.

На основі позитивного досвіду конкурсу до Вищого антикорупційного суду, до перезапуску ВККС та очищення ВРП будуть залучені міжнародні експерти. Оцінюючи ці положення Закону, Венеціанська комісія була набагато більш оптимістичною.

Щодо залучення міжнародних експертів

Комісія визнала, що участь міжнародних експертів у роботі Конкурсної комісії до ВККС та Етичної комісії при ВРП підвищує "суспільну довіру до судової влади та може допомогти подолати "корпоративізм", коли недоброчесні судді стримують очищення судів.

Комісія наголосила, що такий підхід відповідає попереднім висновкам комісії щодо важливості залучення міжнародних експертів в умовах України та надання їм ключової ролі, зокрема у процесі добору суддів Вищого антикорупційного суду.

Щодо перезапуску ВККС

До конкурсного добору нового складу ВККС у Венеціанської комісії фактично не було зауважень. Їй не сподобався лише той факт, що Закон припинив повноваження старого складу ВККС, не дочекавшись завершення формування її нового складу, оскільки така перерва призупинила важливий процес кваліфікаційного оцінювання суддів та конкурси у першу та апеляційну інстанції.

Водночас "Венеціанка" привітала "зближення" ВРП та ВККС (остання тепер стає фактично допоміжним органом ВРП), оскільки визнала, що існування цих двох органів ускладнює систему суддівського врядування в Україні, і фактично закликала у майбутньому відмовитись від ВККС.

Щодо очищення ВРП через Етичну комісію

"Венеціанська комісія привітала повноваження ВРП звільняти свої членів". Раніше вона могла лише ініціювати це питання перед тим, хто призначав таких членів. Однак комісія зазначила, що спосіб, у який це пропонує зробити Закон, має кілька процедурних недоліків.

Зокрема, Закон каже, що якщо Етична комісія ініціює звільнення члена ВРП, то це питання має розглядатись на спільному засіданні ВРП та Етичної комісії. Член ВРП може залишитись на посаді, тільки якщо за це проголосують більшість членів ВРП та щонайменше два міжнародних експерти.

Комісія наголосила на тому, що спосіб, у який Закон пропонує звільняти недоброчесних членів ВРП, відводить ключову роль Етичній комісії. На думку "Венеціанки", це може поставити під сумнів незалежність ВРП і бути визнано неконституційним.

Як оцінювати такі висновки Венеціанської комісії

Те, що ВК вкотре визнала потребу у залученні міжнародних експертів до очищення судової влади в Україні, є визнанням двох речей:

- українські органи суддівського врядування самостійно не можуть провести судову реформу, яка б мала довіру у суспільстві;

- добір суддів Вищого антикорупційного суду із залученням міжнародників, який Венеціанська комісія благословила у 2017 році, є успішним і цей досвід слід поширювати.

Водночас позиція "Венеціанки" щодо очищення ВРП є в дечому непослідовною.

З одного боку, комісія фактично визнає, що ВРП під час добору суддів до Верховного суду допустила призначення недоброчесних.

З іншого - критикує те, що Етична комісія має значний вплив на очищення ВРП і посягає на її незалежність. ВК чомусь не бажає помічати того, що Етична комісія є допоміжним органом ВРП і не приймає рішення про звільнення членів ВРП, а лише ініціює його.

Звісно, що спосіб, у який Закон пропонує голосувати за звільнення членів ВРП, є незвичним, але він показав свою успішність під час формування Вищого антикорупційного суду, який сама комісія визнала успіхом.

Більше того, ВРП раніше мала можливість себе очищувати, оскільки вона могла ініціювати звільнення членів ВРП перед тими, хто їх призначав. На жаль, готовності самостійно позбавлятися недоброчесних раніше не було помітно.

Очищення природним шляхом

Ще одна ініціатива, яку розглядала "Венеціанка" - скорочення кількості суддів Верховного суду з 200 до 100 і проведення нового конкурсу до скороченого ВСУ, але лише серед чинних суддів. Ті, хто не пройде конкурс, будуть або переведені в апеляційні суди, або ж звільнені.

Процедуру нового конкурсу Закон не визначив і переклав цей обов’язок на ВККС і ВРП.

Щодо скорочення кількості суддів

Комісія наголосила, що чинний склад Верховного суду сформований за результатами конкурсу лише два роки тому (два етапи конкурсу відбулись у 2017 та 2018 рр). Комісія зазначила, що у суспільства можуть існувати перестороги щодо доброчесності деяких суддів Верховного суду, оскільки 44 із них були призначені попри негативний висновок Громадської ради доброчесності (ГРД).

Однак, на думку комісії, новий конкурс для суспільства та самих суддів "може створити враження, що в результаті кожних наступних виборів нова влада може за своїм бажанням звільняти суддів із посад".

На думку комісії, такий підхід становить загрозу для судової влади, оскільки за загальним правилом судді мають обиратися довічно, інакше виконавча влада зможе на них легко впливати, погрожуючи звільненням.

Більше того, комісія зауважила, що пояснювальна записка до законопроєкту не обґрунтовувала, чому суддів Верховного суду треба скоротити і чому залишитись має саме 100 суддів. Саме тому, на думку комісії, таке скорочення виглядає необґрунтованим і свавільним.

Комісія наголосила, що зменшення кількості суддів Верховного суду, поставить під загрозу ефективний розгляд судом великої кількості справ, які накопичились у суді. У ВСУ зараз накопичилось близько 70 тисяч справ, які будуть ще довше розглядатись, якщо кількість суддів зменшиться, що в свою чергу ще більше ставить під загрозу їхній розгляд у розумні строки.

Щодо нового конкурсу до Верховного суду

Венеціанська комісія наголосила, що Закон не визначив процедури, за якою мають відібрати 100 суддів до нового Верховного суду, натомість надав ВККС та ВРП право самостійно її визначити і потім застосовувати.

На думку комісії, такий підхід може слугувати свавіллю під час оцінювання кандидатів, оскільки допускає, що не всі судді будуть в рівних умовах, і допускає спрощені чи ускладнені процедури добору для окремих груп суддів.

Також комісія визнала, що Закон фактично дозволить ВРП самостійно вирішувати долю суддів, які не потраплять до скороченого Верховного суду, оскільки вона зможе на власний розсуд перевести їх в інший суд або ж звільнити з посади.

Що запропонувала Венеціанська комісія натомість

Оскільки комісія визнала, що зараз скорочення кількості суддів та оцінювання усіх суддів Верховного суду є непропорційним і необґрунтованим, вона наголосила, що спершу слід завершити реформу судів першої та апеляційної інстанції, де зараз є багато незаповнених вакансій.

Комісія звернула увагу на те, що зараз у парламенті розглядається законопроєкт, який повинен зменшити кількість справ, які потрапляють до Верховного суду (йдеться про проєкт №2314). На її думку, лише після застосування фільтрів, які зменшать кількість справ у ВСУ в майбутньому, а також після того, як суд вирішить всі накопичені справи, може йтись про скорочення кількості посад у ньому. Однак скорочення має відбуватись природним шляхом, через добровільні відставки чи переведення до інших судів.

Водночас комісія наголосила, що у випадках, коли суддів ВСУ призначали на посади попри негативні висновки ГРД, "можна провести повторну перевірку таких кандидатів на індивідуальній основі за умови обґрунтованої рекомендації Громадської ради доброчесності".

Як оцінювати такі висновки

Загалом висновки комісії щодо скорочення ВСУ та нового конкурсу були передбачуваними. Під час розгляду проєкту в парламенті громадські експерти критикували повний перезапуск Верховного суду, оскільки очікували саме такої реакції Венеціанської комісії.

Водночас не можна погодитися з висновком, що для очищення Верховного суду від недоброчесних суддів ми маємо чекати, що кількість суддів зменшиться природним шляхом.

Судді Верховного суду, які попри всі факти про недоброчесність та порушення ними закону були призначені на посади, можуть використовувати цей аргумент комісії як індульгенцію від спроб притягнути їх до відповідальності та мандат на продовження суддівського свавілля в майбутньому.

Водночас слід вітати те, що Венеціанська комісія визнала, що у процедурі добору до ВСУ були недоліки, які дозволили негідним суддям потрапити до найвищої судової інстанції попри негативні висновки Громадської ради доброчесності.

Комісія фактично запропонувала альтернативний шлях очищення Верховного суду від недоброчесних суддів, а саме визнала, що призначення таких суддів на посади можна переглянути, і відзначила, що такий перегляд має відбуватись на підставі пропозиції ГРД.

Робота над помилками

Слід визнати, що такий висновок Венеціанської комісії був цілком очікуваним. Основні зауваження торкнулись скорочення Верховного суду та нового конкурсу до нього.

Загалом же ті положення закону, які покликані перезавантажити ВККС та очистити ВРП із залученням міжнародних експертів, за винятком кількох зауважень, бути оцінені позитивно.

Аналізуючи це рішення, слід пам’ятати, що Венеціанська комісія ніколи не оцінює закон за принципом "хороший"/"поганий".  Її завданням є звертати увагу на ті положення, які можуть нести загрозу в майбутньому.

Водночас слід пам’ятати, що позиція Венеціанської комісії змінюється в часі, і зараз, наприклад, вона визнає, що сліпе застосування гарантій незалежності суддів у перехідних демократіях часто призводить до капсулювання корупції і залежності судової влади. Тому комісія зараз прихильно ставиться до залучення міжнародних експертів при очищенні судової влади в Україні.

Разом з тим, комісія не завжди може розуміти усі особливості певної країни і що в деяких випадках більш радикальні способи слід використовувати, зокрема, для очищення судової влади.

Венеціанська комісія не скасувала Закон 193-ІХ, а лише вказала на його недоліки. Рішення про те, що з рекомендацій комісії слід враховувати, а що ні, лишається за нами.

Але одне можна сказати з впевненістю: якщо український парламент не захоче дослухатися до поради комісії не чіпати Верховний суд, то єдиною гарантією того, що новий конкурс до ВСУ буде чесним і прозорим, є новий і якісний склад органів суддівського врядування.

Тому зараз слід докласти максимум зусиль, щоб ті положення Закону, які дають можливість очистити ВККС та ВРП за участі міжнародних експертів, були використані максимально ефективно.

Автори: 

Михайло Жернаков, голова правління Фундації DEJURE,

Степан Берко, адвокаційний менеджер Фундації DEJURE