Jeśli nic się nie zmieni, to za rok, dwa nie będzie samodzielnego samorządu

Według senatora Zygmunta Frankiewicza, przewodniczącego Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej oraz prezesa Związku Miast Polskich jest kwestią roku, dwóch i już nie będziemy mogli mówić o samodzielnym samorządzie. Samorząd zaś będzie krytykowany powszechnie przez społeczeństwo za niewydolność, a jego władze  za nieudolność. Frankiewicz podkreśla, że wraz z senatorami o rodowodzie samorządowym zrobią wszystko, by do tego nie dopuścić.

• Komisja Samorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej szykuje szereg inicjatyw legislacyjnych, mających zapobiec pogarszaniu się sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego - mówi Frankiewicz.
• Jak twierdzi Zygmunt Frankiewicz, planowane są zmiany w zakresie ustroju samorządu oraz źródeł jego dochodów. Na pierwszy rzut mają iść m.in. regulacje dotyczące rekompensaty utraconych wpływów z tytułu obniżenia PIT oraz ustawy metropolitalne.
• Póki co inicjatywy w sprawie udziału jednostek samorządowych w podatku VAT nie będzie, ale senatorowie chcą forsować pomysł, by VAT z inwestycji samorządowych wracał do samorządów i wspierał ich rozwój - deklaruje przewodniczący komisji.

Rozmowa z senatorem Zygmuntem Frankiewiczem, przewodniczącym senackiej Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Publicznej, przewodniczącym Związku Miast Polskich

Panie senatorze, jednostki samorządu terytorialnego narzekają, że tracą samodzielność finansową. Czy Pana zdaniem możemy jeszcze w ogóle o niej mówić?

Jeszcze tak, choć niewątpliwie trwają na nią zakusy. Do tej pory samorząd dysponował dużą dozą samodzielności finansowej, co mierzone jest wysokością dochodów ze źródeł własnych. Ten udział zmieniał się w różnym czasie i różnie był liczony, ale istniał. Problem robi się dopiero teraz, dlatego że zmiany wprowadzane od paru miesięcy i zapowiadane na pewno spowodują, że będzie trudno uchwalać budżety w samorządach. I w wielu gminach, miastach i powiatach trzeba będzie ograniczać inwestycje i ciąć wydatki bieżące.  

Spadają dochody z podatku dochodowego od osób fizycznych, pojawiła się potężna wyrwa w dochodach z podatku od użytkowania wieczystego, są też inne niekorzystne zmiany, które w połączeniu ze zwiększonymi kosztami spowodowały dziury w budżetach na poziomie dobrych kilku procent. Nie można tego tuszować doniesieniami, że wolumen budżetu szybko rośnie. Z czego korzysta m.in. premier Mateusz Morawiecki, który mówi szerokiej opinii, że samorządy mają górę pieniędzy, bo dostały dziesiątki miliardów więcej. Ale już nie dopowiada, że w tym jest np. 500+, które w przyszłym roku wyniesie 41 mld zł i tylko przejdzie przez nasze budżety.

To są transferowane pieniądze, do których jako samorząd obecnie musimy jeszcze dopłacać. Na początku na obsługę programu mieliśmy ok. 2 proc. z przekazywanych środków, ale teraz ta kwota spadła do ok. 0,8 proc.  

Podsumowując to wszystko, co dzieje się w tej chwili, można powiedzieć, że w dużym stopniu tracimy samodzielność finansową. 

Jaka jest Pańska prognoza dla samorządu, jeśli nic się w tej materii nie zmieni?

Samorząd będzie dobrym wspomnieniem. Ta perspektywa zależy od intensywności psucia samorządu, który, jak każdy żywy organizm wymagał i wymaga zmian, ale obecnie go nie naprawiamy. Psucie samorządu nie odbywa się w drodze jednej wielkiej zmiany, tylko stopniowo, każdą nową regulacją prawną – czy to ustawą, czy rozporządzeniem, które skutkują jakimś uszczerbkiem w dochodach czy kompetencjach samorządu. Można ich wskazać dziesiątki. To metoda salami, w której plasterek po plasterku odkrawa się naszą samodzielność.

Na przykład fundusze ochrony środowiska, które były w gestii samorządu województwa - powstały Wody Polskie, które zabrały dochody, a zostawiły obowiązki. Opłaty za odprowadzanie wód gruntowych trafiają do Wód Polskich, a za utrzymanie kanalizacji deszczowej płaci samorząd. To piękna formuła.

To ile tego salami samorządowego jeszcze zostało?

Jeśli zmiany będą się obywały w tym tempie, co obecnie, to myślę, że jest to kwestia roku, dwóch i już nie będziemy mogli mówić o samodzielnym samorządzie. Samorząd zaś będzie krytykowany powszechnie przez społeczeństwo za niewydolność, a władze samorządowe za nieudolność. Tak jak w tej chwili robią to rządzący. To już się dzieje.

Podam przykład. Kiedy zostałem wybrany senatorem, zadzwoniła do mnie wójt gminy Lipie z woj. śląskiego, z którą znamy się ze spotkań w ramach Śląskiego Związku Gmin i Powiatów. Opowiedziała mi o swoim traumatycznym przeżyciu na spotkaniu z mieszkańcami, podczas którego zarzucono jej, że jest nieudolna, bo nie potrafi utrzymać szkół. Tymczasem w gminie jest bardzo mało dzieci i są klasy, w których jest tylko troje uczniów lub jedno. Takiej szkoły nie da się utrzymać. W takiej sytuacji należałoby przeorganizować sieć szkolną i zapewnić dzieciom lepszą jakość edukacji, bo w tak małych klasach nie jest ona właściwa. No ale skoro pan prezes Kaczyński dba o małe społeczności i nie pozwala małych szkół likwidować i poprzez telewizję publiczną wmawia się mieszkańcom, że wójt ma na to pieniądze, to takie są efekty.

To nieuczciwa praktyka. Tak się niszczy państwo. W imię populistycznych celów przerzuca się cały kłopot na samorządy i przy okazji niszczy się ludzi w samorządach. Mówiłem co najmniej pół roku temu, że jeżeli nie zatrzymamy tego trendu, to będziemy odchodzili w niesławie. To, co się stało w tej gminie Lipie, to oczywiście tylko przykład, bo takich miejsc jest w Polsce wiele. Wkrótce jednak będzie to zjawisko powszechne i dotyczące wszystkich usług publicznych, a nie tylko oświaty. Dlatego, że gdy się samorządom zabierze pieniądze, to trudno oczekiwać, że będą one świadczyły usługi na dobrym poziomie.

Środowisko liczy, że teraz, gdy samorządowcy są tak silnie reprezentowani w Senacie, to ten niepokojący trend się zmieni. Jako ZMP przygotowaliście całą listę aktów prawnych, które poprzez KSTiAP mają być wprowadzone pod obrady. Który z nich będzie pierwszy?

Chcemy zacząć od zmian stosunkowo prostych i niebudzących kontrowersji. Nie chcę przesądzać, co to będzie, bo nie jest to moja indywidualna decyzja. Jesteśmy po wstępnej dyskusji na forum Komisji, którą będziemy kontynuować 10 grudnia. Na razie zaproponowałem trzy tematy. Po pierwsze chciałbym się zająć nowelizacją ustawy o finansach publicznych, która określa poziom finansowania unijnego zwalniający w określonej sytuacji z obciążenia indywidualnego wskaźnika zadłużenia. Dzisiaj dotyczy to spłaty kredytów, pożyczek czy wykupu papierów wartościowych, jeżeli dotyczą przedsięwzięcia finansowanego w co najmniej w 60 proc. ze środków unijnych (art. 243 ust. 3a u.f.p.). W praktyce jednak w wielu przypadkach efektywne finansowanie unijne to około 50 proc. Należałoby więc obniżyć ten pułap, by samorządy mogły częściej sięgać po środki unijne. To mało kontrowersyjna zmiana. Myślę, że ona posłuży nam wszystkim, a jednocześnie przetrze drogę do następnych zmian.

Druga propozycja, co do której mam już wstępną akceptację komisji, dotyczy również ustawy o finansach publicznych, ale jednocześnie znacznie poważniejszej sprawy rekompensaty utraconych wpływów z tytułu obniżenia podatku dochodowego od osób fizycznych PIT. Promowane przeze mnie rozwiązanie ma polegać na określeniu udziału samorządów we wpływach z tego podatku sprzed zmiany i przeliczenie ich tak, aby były one takie same jak poprzednio. Czyli chcemy zmienić udział poszczególnych jednostek w podatku PIT, aby zrekompensować obecne straty.

Trzecią sprawą są ustawy o związkach metropolitalnych. Dotarł już do mnie projekt z Pomorza, ale przygotowują je również Poznań, Łódź, Wrocław. I o tych związkach będziemy rozmawiać. Chcemy ustalić, jak one mają wyglądać. Czy ich funkcjonowanie ma być regulowane poprzez niezależne ustawy dotyczące poszczególnych obszarów funkcjonalnych, czy też jedną ramową ustawą.

Dyskusja o takich regulacjach trwa już od lat, więc byłoby świetnie, gdyby w końcu udało się je wprowadzić

Obawiam się, że nie będzie to takie proste, bo tu chodzi o pieniądze. Metropolia Śląska utworzona na podstawie ustawy adresowanej tylko do woj. śląskiego, ma udział w PIT na poziomie 5 proc., co daje w skali roku ponad 300 mln zł więcej na realizacje zadań publicznych dla ponad 2,3 mln jej mieszkańców. Uważam jednak, że powinniśmy zaproponować takie rozwiązanie, bo do zarządzania skomplikowanymi obszarami metropolitalnymi jest ono niezwykle potrzebne. A po doświadczeniu śląskim widać, że jest ono skuteczne. Oczywiście ustawa metropolitalna nie jest panaceum na wszystkie bolączki, ale jest narzędziem, które ułatwia współdziałanie i pomaga rozwiązać wiele problemów funkcjonalnych metropolii. To zachęta do podejmowania spraw, których wartość finansowa jest bez porównania wyższa niż ten udział w podatku dochodowym.  

Pierwsze projekty będą dyskutowane już w styczniu. Czy uda się je w tak krótkim czasie przygotować?

Oczywiście. Nie tylko ta, ale wiele innych ustaw zostało już przez ZMP przygotowanych lub znajdują się na bardzo zaawansowanym etapie. Inne stowarzyszenia też mają gotowe projekty legislacyjne, dlatego spodziewam się, że w krótkim czasie może być ich nawet kilkanaście.

Oprócz tego będziemy też namawiać odpowiedzialne ministerstwa, aby w jakimś partnerstwie z nami rozwiązywać problemy bardziej skomplikowane, takie jak np. planowanie przestrzenne. Trudno przecież oczekiwać, że któraś korporacja sobie z tym poradzi. Prace nad ustawą o planowaniu przestrzennym były już bardzo zaawansowane, były już poczynione nawet uzgodnienia ministerstwa m.in. z ZMP, i szkoda, że nie zostały dokończone w poprzedniej kadencji. Te prace będziemy wspierać.

Takich większych rzeczy jest sporo. Na przykład dzisiaj było spotkanie w sprawie długów szpitalnych i służby zdrowia. Na razie wstępne, organizacyjne, z udziałem korporacji samorządowych oraz marszałka Tomasza Grodzkiego, który sprawy służby zdrowia zna doskonale. Umówiliśmy się na działania w dwóch perspektywach – w bliższej, dotyczącej nowelizacji ustawy o ochronie zdrowia, która skonsumuje orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, oraz drugiej, dużo poważniejszej, w której na pewno będzie zaangażowana Komisja Zdrowia, dotyczącej poprawy systemu opieki zdrowotnej.

To szalenie ambitne plany. Zobaczymy jak szybko potrafimy się organizować. Oczekiwania po stronie samorządu są ogromne, wielowątkowe. Nie wszystko będzie mogło być naraz procedowane, ale marszałek Grodzki zapowiedział, że będzie dążył, aby na każdym posiedzeniu Senatu była przyjmowana jakaś inicjatywa ustawodawcza. Oczywiście nie wszystko z zakresu samorządu terytorialnego.

Czy nie obawia się Pan, że wsparcie samorządowców nie będzie duże?

Nie mam żadnych wątpliwości co do wsparcia ze strony samorządów. W administracji samorządowej pracuje mnóstwo wartościowych fachowców, którzy jeżeli będą angażowani w proces legislacyjny, to będziemy mieli opinie i pomysły na zmiany na bardzo wysokim poziomie. To jest zaplecze nie do przecenienia.

Po naszej stronie też jest entuzjazm. Są osoby, które same zadeklarowały chęć zajęcia się konkretnymi tematami. Na przykład senator Halina Bieda zaoferowała, że przygotuje opracowanie na temat aktywności Senatu w związku z 30-leciem samorządu terytorialnego. I wspólnie z korporacjami naprawdę godnie przygotujemy te obchody. Senator Joanna Sekuła chce się zająć gospodarką śmieciową. Mamy to już wstępnie przedyskutowane, bo wiemy, że kolejna powierzchowna nowelizacja, która jest reakcją na bieżące problemy nie jest rozwiązaniem. Tu trzeba się zająć nie tyle problemem, co założeniami tej gospodarki. Bo inaczej będzie tylko gorzej, drożej i bardziej nerwowo. Więc póki co widzę tylko chęć do pracy i wielkie zaangażowanie. Dlatego myślę, że te oczekiwania, które się w nas pokłada, spełnimy.

Ostatnio głośno mówiło się o konieczności dopuszczenia JST do udziału w VAT, a nie tylko w CIT i PIT. Czy tym również chcecie się zająć w Komisji?

Nie wszystko naraz. To atrakcyjny kierunek myślenia, tylko bardzo trudny do zrealizowania. Jeżeliby oprzeć dochody samorządów również na podatku VAT, to finansowanie prezentów, jak to prezes Kaczyński nazwał, czy obietnic wyborczych z pieniędzy, które w połowie należą do samorządu terytorialnego, nie byłoby już możliwe. Ministerstwo finansów ma jednak w tym zakresie bardzo mocny argument, że rozkład wpływów z tego podatku jest nierównomierny. I trzeba by znaleźć jakiś sposób przeliczania tego wpływu na poszczególne JST.

W ZMP przygotowaliśmy jednak pomysł na zwrot VAT z inwestycji samorządowych. Bo obecnie jest tak, że im samorządy bardziej się mobilizują, im więcej inwestują, tym większe są dochody budżetu państwa z tytułu podatku VAT. Czyli inwestując, biorąc pieniądze unijne, transferujemy pieniądze samorządowe do budżetu państwa. Podnosiliśmy tę kwestie, ale MF tłumaczyło, że nie da się zrezygnować z tego podatku, bo nie pozwalają na to dyrektywy unijne. Dyrektor Andrzej Porawski zaproponował stworzenie funduszu, z którego pieniądze z powrotem trafiałyby do samorządu. Przynajmniej w części. To bardzo dobry pomysł, który będziemy próbowali urzeczywistnić.

Czy senatorowie samorządowcy z KSTiAP zamierzają forsować wprowadzenie podatku katastralnego?

Zmiana sposobu naliczania podatku od nieruchomości z powierzchni na rzecz wartości to temat, którego wszyscy unikają, zwłaszcza, że wprowadzenie podatku katastralnego jest zawsze pokazywane jako sposób na ogromną podwyżkę daniny za posiadanie nieruchomości. A przecież tak być nie musi, można nawet założyć, że wpływy z tego podatku nie wzrosną. Trzeba też zauważyć, że podatek płacony od powierzchni też bywa koszmarnie niesprawiedliwy, dlatego, że jeśli przy domu stoi np. kurnik, to można za niego zapłacić więcej niż za dom. Bo to jest inny typ budowli. W większości państw Europy podatek jest płacony od wartości nieruchomości, a nie od powierzchni.

Pomijając te argumenty, wprowadzenie podatku katastralnego wcale nie byłoby proste. Bo jeśli jego wysokość ma zależeć od wartości, to trzeba określić tę wartość. A wycena wartości nieruchomości, nawet jeżeli byłoby to robione wskaźnikowo, to duże wyzwanie. Więc cała metoda staje się droga.

Więc to nie jest problem do szybkiego rozwiązania. Uważam jednak, że o trudnych sprawach też trzeba dyskutować, żeby podejmować świadome decyzje. Bo powinniśmy wiedzieć, dlaczego utrzymujemy obecny system lub dlaczego chcemy go zmieniać.

Gdyby nasze postulaty sprzed lat dotyczące wprowadzenia PIT-u komunalnego, czyli wydzielenia części podatku PIT, za który odpowiada i który kształtuje samorząd, zostały zrealizowane, to nie mielibyśmy obecnego problemu. Jeśli rządzący chcieliby dać ulgę ze swojej części podatku dochodowego, to nie miałoby to wpływu na dochody samorządu. A tak to dali tę ulgę również z naszej części, w ogóle nas o to nie pytając. Nie analizując skutków takiego działania. Teraz zaś, korzystając z tuby propagandowej, oznajmiają, że w samorządach jest mnóstwo pieniędzy. Po takich wystąpieniach w samorządach się gotuje, bo wiedzą, że społeczeństwo jest oszukiwane i nic z tym nie mogą zrobić. To nie jest dobra sytuacja.