Economia do desenvolvimento: onde estamos no debate sobre políticas industriais?, por Dani Rodrik

‘O mau funcionamento nos mercados de crédito, mão-de-obra, bens e conhecimento estão no centro do que estudam os economistas do desenvolvimento’, avalia economista Fundação Ford

Onde estamos na economia das políticas industriais?

Por Dani Rodrik
Professor da Fundação Ford de Economia Política Internacional, Harvard University e pesquisador do CEPR

Artigo originalmente publicado no VoxDev
Tradução livre do Jornal GGN

Nota dos editores: esta coluna faz parte da série VoxDev sobre política industrial.

“Política industrial” refere-se a políticas que estimulam atividades econômicas específicas e promovem mudanças estruturais. Como tal, a política industrial não se refere à indústria em si. Políticas voltadas para agricultura ou serviços não tradicionais (por exemplo, subsídios públicos para produtos agrícolas, centrais de atendimento ou turismo) qualificam tanto quanto “incentivos aos fabricantes”. Entretanto, Políticas de desenvolvimento produtivo”, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (2014) as chama, é provavelmente um termo mais apropriado.

Falha no mercado

O mau funcionamento nos mercados de crédito, mão-de-obra, bens e conhecimento estão no centro do que estudam os economistas do desenvolvimento. Eles são tão amplamente vistos como difundidos, mesmo que as evidências sistemáticas sejam escassas e difíceis de encontrar. Por exemplo, restrições colaterais combinadas com informações assimétricas resultam em imperfeições do mercado de crédito e seguro incompleto, a aprendizagem se espalha para copiar estratégias de produtores que adotam novos processos, ou o trabalho pode passar de empregador para empregador, reproduzindo os mesmos treinamentos entre eles. Além disso, a maioria dos governos já realiza várias formas de política industrial, mesmo que a chame por outros nomes (“facilitação de exportação”, “promoção de investimento estrangeiro”, “zonas de livre comércio” etc.).

O desenvolvimento econômico tem impacto fundamentalmente nas mudanças estruturais: envolve produzir novos bens com novas tecnologias e transferir recursos das atividades tradicionais para essas novas. Mas o processo de mudança estrutural está repleto de falhas de mercado, razão pela qual melhorias não ocorrem automaticamente, mesmo quando os governos fazem um trabalho decente ao fornecer um ambiente de investimento adequado. O investimento em novas indústrias requer financiamento, ao mesmo tempo, credores privados consideram muito arriscado investir em empresas sem histórico. Precisa de serviços e insumos complementares, dois recursos que geralmente faltam. Isso envolve a formação de trabalhadores e gerentes, que sejam livres para circular entre concorrentes e imitadores. Que gerem, ao mesmo tempo que aprendem, situação que beneficia todos no entorno. Nas condições postas hoje, o baralho é empilhado contra empreendedores que consideram diversificar para áreas não tradicionais.

Ambiguidade cria problemas

Embora a política industrial seja forte em teoria, na prática é ambígua. Os céticos levantam duas objeções práticas:

1.Objeção informativa: os governos podem identificar com precisão as empresas, setores e mercados relevantes que são sujeitos a essas imperfeições de mercado?
Essa crítica é frequentemente expressa com a sentença “os governos não podem escolher vencedores”.
2.Captura política: os governos podem resistir ao lobby de empresas poderosas e impedir que a política industrial se torne um instrumento de transferência de renda para os titulares?

Nenhuma dessas objeções é fatal. Contra-argumentos semelhantes também podem ser feitos em outras áreas da política governamental – educação, saúde, infraestrutura, macroeconomia. Em todas essas áreas, as políticas públicas podem ser prejudicadas pela falta de boas informações e captura política por grupos de interesse próprio. No entanto, existe um amplo consenso sobre a necessidade de um papel público. Há poucas dúvidas, por exemplo, de que um governo precise ter uma política educacional, mesmo que as externalidades da educação sejam difíceis de definir e os lobbies internos (como os sindicatos de professores) possam se tornar excessivamente poderosos. O debate, no entanto, raramente é sobre se os governos devem ter uma política educacional; ele gira em torno de como acertar. Da mesma forma, a questão relevante para a política industrial não é se, mas como.

Leia também:  É possível transitar da agricultura para serviços, sem passar pela indústria? Por Gala e Machado

Estudos existentes

Até recentemente, os estudos empíricos sobre políticas industriais eram amplamente de dois tipos. Por um lado, tivemos estudos detalhados de países da Coréia do Sul, Taiwan, Índia, Brasil e outros países. Amsden (1989), Evans (1990) e Wade (1995) são clássicos desse gênero e dão uma visão geralmente positiva do sucesso das políticas industriais. Por outro lado, tivemos vários estudos econométricos entre setores ou entre países que regridem uma medida do desempenho econômico, como produtividade ou exportações, em indicadores de apoio do governo (por exemplo, Krueger e Tuncer 1982, World Bank 1993, Lee 1996, Beason e Weinstein 1996). Este último, geralmente chega a conclusões negativas sobre a eficácia dos subsídios governamentais.

Nenhum conjunto de estudos se mostrou totalmente convincente para o campo oposto. Os estudos nacionais tinham o problema usual de que era difícil rastrear os efeitos do sucesso para políticas industriais específicas. De qualquer forma, talvez os países do Leste Asiático fossem especiais, afinal de contas, e sua experiência não foi transferida para outros. Os estudos econométricos, por outro lado, sofriam com o problema da especificação incorreta: quando a intervenção do governo não é aleatória e responde da segunda melhor maneira a falhas reais do mercado, a teoria sugere que a correlação no nível da indústria entre intervenção e desempenho deve ser negativa ( Rodrik 2012) – exatamente o que os estudos encontraram, mas atribuídos ao fracasso das políticas!

Avançando

Uma nova geração de trabalho nos levou além dos debates amplamente ideológicos do passado, para uma compreensão mais contextual e pragmática. A vertente mais recente está enraizada em dois casos de desenvolvimento. Um deles é o sucesso econômico incontestável da China, um país que fez uso liberal de uma ampla gama de políticas industriais: empréstimos baratos, propriedade pública, requisitos de conteúdo local, subsídios à exportação e requisitos de transferência de tecnologia. O outro é a insatisfação com as políticas do tipo Consenso de Washington, que na América Latina e em outros países produziram retornos fracos em termos de mudança estrutural e diversificação produtiva.

O Banco Interamericano de Desenvolvimento está na vanguarda da nova abordagem pragmática, produzindo uma série de estudos de caso de intervenções bem-sucedidas e menos bem-sucedidas na América Latina. Esses estudos analisam detalhadamente a natureza do envolvimento do setor público com o setor privado em uma variedade de indústrias ​​(Sabel et al. 2012, BID 2014, Fernández-Arias et al. 2016). Uma diferença importante da tradição anterior dos estudos de caso é que eles prestam muito mais atenção às questões metodológicas e aos problemas da inferência causal. Consequentemente, eles são devidamente cuidadosos com as conclusões que podem ser tiradas. No entanto, eles fornecem informações consideráveis ​​sobre estruturas institucionais apropriadas.

Esses estudos se baseiam em trabalhos existentes, enfatizando o papel da colaboração público-privada disciplinada como um “mecanismo de busca” para identificar as restrições mais importantes enfrentadas pelos empreendedores, bem como os mecanismos mais adequados para aliviar essas restrições (Hidalgo et al. 2007, Hausmann et al. 2005, Rodrik 2007, 2008, Sabel 2007). Quando projetada adequadamente, a colaboração público-privada pode melhorar os dois riscos identificados acima: falta de informação e captura política. Os trabalhos baseiam-se na experiência de profissionais de sucesso (por exemplo, Ghezzi 2017), enquanto informam.

Leia também:  Conselho do Ministério Público pune Deltan por atacar ministros do STF

Reconsiderando a experiência do Leste Asiático

Uma linha de análise complementar reconsidera a experiência do Leste Asiático usando novas técnicas empíricas e teóricas. Por exemplo, Kalouptsidi (2018) analisou o impacto dos subsídios industriais da China na construção naval. Um desafio especial aqui é que o sistema chinês é opaco e muitas vezes não é possível observar diretamente o apoio prestado, mas o governo. Usando um modelo dinâmico da indústria naval global, Kalouptsidi apóia os subsídios chineses contra choques de demanda, testando uma interrupção que ocorreu quando a China priorizou a construção naval em 2006. O artigo conclui que os subsídios chineses eram da ordem de 13 a 20% e os os subsídios tiveram um impacto significativo na expansão da China na construção naval, enquanto desviavam a produção de outros países mais eficientes.

Lane (2017) analisa a eficácia das grandes políticas de empurrão da Coréia do Sul, no final dos anos 1970. Ele conclui que as indústrias pesadas e químicas direcionadas pelo governo cresceram significativamente mais rapidamente do que as indústrias não direcionadas. Os efeitos foram duradouros: persistiram mesmo quando os suportes foram removidos. Uma novidade deste artigo é que Lane também estima as repercussões dessas políticas industriais examinando a exposição às políticas por meio da tabela de insumo-produto. Ele encontra evidências de externalidades pecuniárias: as políticas industriais da Coréia do Sul acabaram também promovendo indústrias que não tinham sido diretamente atingidas pela política, mas tinham alto grau de vínculo com as atividades almejadas pelo programa de governo.

Políticas industriais de redução do bem-estar

Mesmo quando são eficazes na promoção de certas indústrias, as políticas industriais podem reduzir o bem-estar se as indústrias em expansão não forem aquelas que sofrem predominantemente de falhas de mercado. Um artigo interessante de Liu (2017) aborda essa questão considerando o papel das indústrias a montante e a jusante. Considere um cenário em que as imperfeições do mercado sejam amplamente distribuídas por toda a economia. Uma implicação da segunda melhor teoria é que reduzir a distorção na indústria ‘A’ pode piorar as coisas se a indústria ‘B’ for um substituto de equilíbrio geral para ela e também tiver uma grande distorção. Isso ocorre porque a expansão da indústria ‘A’ resulta em uma contração da indústria ‘B’. Mas quando a indústria ‘A’ é um insumo (uma indústria a montante), ela tenderá a ser um complemento de equilíbrio geral para outras indústrias distorcidas. Portanto, reduzir a distorção em ‘A’ também melhora as coisas para ‘B’ (e C, D, E etc.), pois leva a uma expansão de todas essas indústrias. É o caso em que as segundas melhores interações aumentam o ganho original, em vez de combatê-lo e revertê-lo. Portanto, quanto mais upstream for uma indústria, mais benéfico será apoiá-la.

Leia também:  Bretas usou informação pela metade para decretar prisão de ex-presidente do Paraguai

Liu (2017) formaliza e generaliza essa intuição para mostrar que racionaliza políticas industriais que subsidiam indústrias mais a montante. Ele então aplica a estrutura à Coréia do Sul durante a década de 1970 e à China contemporânea. Ele descobre nos dois casos que as políticas industriais estavam em conformidade com as implicações de primeira ordem da teoria.

Conclusão

Embora seja muito cedo para sugerir que a pesquisa sobre política industrial tenha decolado, esses estudos mais recentes avançam nossa compreensão das políticas industriais em várias frentes. Temos uma noção melhor das circunstâncias econômicas e institucionais sob as quais a política industrial pode contribuir ao desenvolvimento econômico. Ao mesmo tempo, a globalização e a disseminação de novas tecnologias criam novos desafios para a política industrial que ainda não receberam atenção adequada.

Referências

Amsden, A (1989), Asia’s next giant: South Korea and late industrialisation, Oxford University Press.

Beason, R and D Weinstein (1996), “Growth, economies of scale, and targeting in Japan (1955–1990),” Review of Economics and Statistics 78(2): 286–95.

Evans, P (1995), Embedded autonomy: States and industrial transformation, Princeton University Press.

Fernández-Arias, E, C Sabel, E Stein and A Trejos (2016), “Two to tango: Public-Private collaboration for productive development policies”, Inter-American Development Bank, Washington, D.C.

Ghezzi, P (2017), “Mesas Ejecutivas in Peru: Lessons for productive development policies,” Global Policy.

Hausmann, R, A Rodríguez-Clare and D Rodrik (2005), “Towards a strategy for economic growth in Uruguay”, Inter-American Development Bank, Economic and Social Study Series.

Hidalgo, C, B Klinger, A Barabasi and R Hausmann (2007), “The product space conditions the development of nations,” Science 317(5837): 482-487.

Inter-American Development Bank (2014), “Rethinking productive development: Sound policies and institutions for economic transformation”, Washington, DC.

Kalouptsidi, M (2018), “Detection and impact of industrial subsidies: The case of Chinese shipbuilding,” Review of Economic Studies, 85, 2018, 1111-1158.

Krueger, A and B Tuncer (1982), “An empirical test of the infant industry argument,” American Economic Review, 72(5): 1142-52.

Lane, Nathan (2017), “Manufacturing revolutions: Industrial policy and networks in South Korea,” unpublished paper.

Lee, JW (1996), “Government interventions and economic growth,” Journal of Economic Growth, 1(3).

Liu, E (2017), Industrial policy in production networks, Princeton University.

Rodrik, D (2007), “Industrial policies for the twenty-first century,” in Rodrik (2007), One economics, many recipes: Globalisation, Institutions, and economic growth, Princeton University Press.

Rodrik, D (2008), “Normalising industrial policy,” Commission on Growth and Development Working Paper No. 3, Washington, DC.

Rodrik, D (2012), “Why we learn nothing from regressing economic growth on policies,” Seoul Journal of Economics, 25(2).

Sabel, C (2007), “Bootstrapping development: Rethinking the role of public intervention in promoting growth”, in V Lee and R Swedberg (eds), On Capitalism, Stanford University Press, pp. 305-341.

Sabel, C et al. (eds) (2012), Export pioneers in Latin America, Inter-American Development Bank, Washington, DC.

Wade, R (1990), Governing the market: Economic theory and the role of government in East Asia’s industrialisation, Princeton University Press.

World Bank (1993), The East Asian miracle, Washington, DC.

Você pode fazer o Jornal GGN ser cada vez melhor

Assine e faça parte desta caminhada para que ele se torne um veículo cada vez mais respeitado e forte.

Assine agora